II SAB/Ke 21/16

II SAB/Ke 21/16 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 1, art. 3 par. 2 pkt 8 i 9 i 4, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 227, art. 228, art. 37,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wypłaty składników uposażenia postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Dnia 10 marca 2016 r. M. M. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S., "po wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia przepisów prawa związanych ze sprawą osobową funkcjonariusza Policji wnioskiem z dnia 17 listopada 2008r. na który to organ odpowiedział pismem urzędowym numer K-DW-1241/417/08 z dnia 03 grudnia 2008r. oraz zażaleniem wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 17 grudnia 2008r."
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że domagał się od Komendanta Powiatowego Policji "podjęcia działań, czynności administracyjnoprawnych,
w związku z dokonaną zmianą stosunku służbowego, polegającą na zmianie stanowiska służbowego z referenta OPI KPP w S., na stanowisko zastępcy dyżurnego tej jednostki Policji, gdzie z mocy art. 106 ustawy o Policji
i odpowiednich regulacji prawnych, dotyczących należności finansowych, organ ds. osobowych był zobowiązany do dokonania zarządzenia do wypłaty przez właściwą komórkę finansową Policji składników uposażenia przysługujących do faktycznie zajmowanego stanowiska służbowego, na którym funkcjonarusz wykonuje faktycznie bezterminowo obowiązki służbowe i korzysta z konstytutywnych zwolnień od zajęć służbowych." Wskazał, że organ podjął wprawdzie postępowanie, ale nie wyjaśnił, czego strona się domaga "popadając następczo" w bezczynność. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że okolicznością, która zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wywołuje zmianę uposażenia policjanta jest również powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w rozumieniu art. 37 tej ustawy, co w jego przypadku bezspornie nastąpiło od dnia 1 stycznia 2007 r. Wniósł o "zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S., do właściwego zakończenia postępowania
w sprawie należnego (...) uposażenia za okres służby czynnej i zajmowania stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S., właściwą czynnością kończącą to postępowanie administracyjne i załatwiające (...) sprawę, względnie poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy zarządzenia do wypłaty należnych z faktycznie zajmowanego stanowiska świadczenia podstawy uposażenia (wyrównania różnic świadczeń wypłaconych, a należnych z tego stanowiska)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że
w konsekwencji wnoszonych przez M. M. skarg w 2012, 2014 oraz 2015 r. kwestia jego stanowiska służbowego wielokrotnie była przedmiotem kontroli sądowej w WSA w Kielcach, w których Sąd nie przychylił się do zarzutu bezczynności organu w przedmiocie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego. W 2012 roku Sąd prawomocnie oddalił skargę strony, a w latach kolejnych orzekał
o odrzuceniu skargi za względu na powagę rzeczy osądzonych. Ponadto Sąd niejednokrotnie wskazywał, że wydawanie jakichkolwiek decyzji personalnych
w stosunku do M. M. nie jest możliwe z uwagi na fakt, że wymieniony został zwolniony ze służby w Policji w lutym 2009 roku i wszelkie decyzje personalne, dotyczące stanowiska na jakim miałby w przyszłości pełnić służbę, jak również związanego z tym uposażenia, byłyby niewykonalne. Organ wskazał także na sprawę tut. Sądu II SAB/Ke 4/16, w której skarga został odrzucona postanowieniem z 22 lutego 2016 r., a przedmiot sprawy jest tożsamy z niniejszym postępowaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest
w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718), dalej zwanej p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. skargę można wnieść na:
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadku określonym w pkt 4a,
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
O bezczynności można więc mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany.
W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wskazuje się na obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu ww. przepisu, żeby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Reasumując, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 52/07 dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 17 listopada 2008 r. M. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem
"o wyjaśnienie dlaczego przez okres 21 miesięcy tj. od dnia 1.01.2007 do dnia 15.10.2008" nie otrzymywał "właściwego wynagrodzenia za wykonywanie zadań zastępcy dyżurnego KPP S." Podniósł, że z grafików służb, książek wydarzeń i bazy informatycznej Policji wynika, że od 1 stycznia 2007 r. do 30 października 2007 r., a następnie od 1 maja 2005 r. do 16 czerwca 2008 r.
z polecenia Komendanta Powiatowego pracował w charakterze zastępcy dyżurnego bez rozkazu na piśmie. Otrzymywał uposażenie z 3 grupy, a jako zastępca dyżurnego winien otrzymywać uposażenie z grupy 5. Na koniec stwierdził: "Zachodzi zasadnicze pytanie. Czy Pan celowo i świadomie, mając na celu obejście prawa tj. art. 37 Ustawy o Policji, wydawał rozkazy na piśmie o powierzeniu obowiązków na wyższym stanowisku, aby nie przekroczyć 12 miesięcy, a jednocześnie za Pana wiedzą i poleceniem przez okres ponad 12 miesięcy wykonywałem pracę zaszeregowaną w wyższej grupie?"
Pismem datowanym na 3 grudnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji
w S. skierował do M. M. pismo, w którym wskazał
w jakim okresie powierzano skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP
w S.. Podniósł także, iż jak wynika z rozkazów personalnych żaden
z okresów powierzenia tych obowiązków nie przekraczał dopuszczalnego czasu określonego w art. 37 ustawy o Policji. Poinformował także, że na podstawie art. 99 ust. 1 cyt. ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Artykuł 37 stanowi, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Przez cały czas pełnienia obowiązków, uposażenie skarżącego nie podlegało obniżeniu, otrzymywał on wynagrodzenie zgodne z grupą zaszeregowania stanowiska referenta, na jakie jest mianowany.
Pismem z 17 grudnia 2008 r. skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, M. M. złożył "na podstawie art. 227
i 228 kpa (...) skargę na działanie Komendanta Powiatowego Policji
w S." zarzucając mu zaniedbanie i nienależyte wykonywane powierzonych zadań, naruszenie zasad praworządności i interesów skarżącego. Odwołał się do swojego pisma z 17 listopada 2008 r. i odpowiedzi Komendanta Powiatowego Policji w S. z 3 grudnia 2008 r. zarzucając, że "z pełną świadomością, mając na celu obejście przepisów prawa" wydał on cztery rozkazy
o powierzeniu mu obowiązków służbowych na podstawie art. 37 ustawy o Policji, ale jednocześnie w okresie, kiedy nie dostawał rozkazów pisemnych, polecano mu ustnie pełnić te same obowiązki. Na koniec zwrócił się "o nakazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w S." mianowania go na stanowisko zastępcy dyżurnego.
Składając skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie, M. M. ponownie nawiązał do swojego pisma z 17 listopada 2008 r., które nazwał "wnioskiem", zaś odwołanie się do przepisów kpa, zgodnie z którymi "wniosek strony wszczyna postępowanie administracyjne" świadczy o tym, iż w ocenie skarżącego pismo to wszczęło postępowanie administracyjne, w którym Komendant Powiatowy Policji w S. zobowiązany był do podjęcia jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W skardze M. M. powołuje także argumenty na poparcie twierdzenia o zasadności "wnioskowania o zarządzenie do wypłaty należności podstawy uposażenia ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP".
Badając dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie Sąd uznał, że pismo z 17 listopada 2008 r. nie stanowiło wniosku w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, a co za tym idzie organ nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu, bądź czynności, których niepodjęcie dawałoby podstawę do wniesienia skargi na bezczynność.
Jak wynika bowiem z cytowanego wyżej pisma, zawiera ono przede wszystkim krytyczną ocenę działania Komendanta Powiatowego Policji
w S., polegającego na powierzaniu skarżącemu ustnych poleceń
w zakresie pełnienia obowiązków zastępcy dyżurnego, bez rozkazu na piśmie.
W treści tego pisma nie ma żadnych wniosków kierowanych do organu, poza żądaniem wyjaśnienia niezgodnego z prawem, w ocenie skarżącego, postępowania Komendanta Powiatowego oraz sugestią, że było ono świadome i miało na celu obejście prawa. Uwagi do prawidłowości postępowania tego organu zawiera także pismo z 17 grudnia 2008 r. skierowane do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (będące następstwem korespondencji zainicjowanej pismem z 17 grudnia 2008 r.), które sam M. M. nazwał "skargą" powołując się na art. 227 i 228 kpa.
Pierwszy z powołanych wyżej przepisów stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie zaś z art. 228 kpa, skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje od dłuższego czasu pogląd, zgodnie z którym postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych,
a podejmowane w tym trybie działania organów nie mają formy aktu lub czynności,
o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, z 18 listopada 2013, I OSK 2621/13, z 24 lipca 2013 r., I OSK 960/13, z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13).
Wprawdzie w skardze na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie pismo M. M. nazwane zostało "zażaleniem", faktycznie jednak – w dacie jego złożenia – nie było czynnością określoną w art. 37 kpa, na co wyraźnie wskazuje jego treść. Także pierwsze pismo z 17 listopada 2018 r. nie stanowiło żądania wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, z przyczyn,
o których była już mowa wyżej. Wykorzystanie opisanej wyżej korespondencji po upływie niemalże 8 lat, w powiązaniu z wieloma innymi skargami M. M., jakie były przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, świadczy także o tym, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest jedynie kolejną próbą podjęcia polemiki z organami Policji w sprawie dotyczącej mianowania skarżącego na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP w S. oraz związaną z tym wypłatą wyższego uposażenia.
Prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Ke 697/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach
z 5 września 2012 r. Nr 10/12 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Komendanta Policji w S. z 9 sierpnia 2012 r. odmawiającą przyznania świadczeń finansowych wraz z odsetkami za okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.
W sprawie II SAB/Ke 25/12 w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2012r., tut. Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji organ ten nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu, bądź dokonania czynności kończącej postępowanie. Nie został bowiem złożony żaden pisemny wniosek o mianowanie skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego. Ponieważ pisemny wniosek o mianowanie skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., nie został złożony i to zarówno przez skarżącego, jak i przez jego właściwego przełożonego, to nie można przyjąć, aby toczyło się w sprawie tego mianowania jakiekolwiek postępowanie administracyjne, przez co Komendant Powiatowy Policji
w S. nie mógł popaść w bezczynność przy jego załatwianiu. Skarżący nie wykazał ponadto, aby składał ustny wniosek o mianowanie na przedmiotowe stanowisko. W ww. wyroku Sąd przesądził ponadto, że przekroczenie określonego
w art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) 12-miesięcznego terminu powierzenia mu obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S. nie oznacza, że organ ma obowiązek mianować go na to stanowisko i w związku z tym toczy się w tej sprawie prowadzone przewlekle postępowanie z urzędu. Kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki,
w której funkcjonariusz pełni służbę. Nawet więc rzeczywiste przekroczenie terminu, o jakim mowa w art. 37 ustawy o Policji nie rodzi obowiązku mianowania policjanta na powierzone mu stanowisko. Postępowanie w sprawie takiego mianowania nie może więc toczyć się z urzędu, gdyż żaden przepis ustawy o Policji tego nie przewiduje.
Wyrokiem z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II SA/Ke 250/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję-rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 5 lutego 2009r. o zwolnieniu policjanta w służbie stałej M. M. ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009r. W kwestii zwolnienia ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S. Sąd stwierdził, że "nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że dalsze powierzenie M. M. wykonywania obowiązków zastępcy dyżurnego KPP po 1 stycznia 2008r., było równoznaczne z mianowaniem go na to stanowisko. Sprawy osobowe policjantów dotyczące między innymi zwolnienia ze służby w Policji, załatwia się bowiem na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, Dz. U. z 2002r., Nr 151 poz. 1261). Skoro taki rozkaz nie został wydany, co zdaniem Sądu było bezsporne, skarżący nie może skutecznie twierdzić, że w dacie zwolnienia go ze służby w Policji był policjantem mianowanym na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP
w S. z uposażeniem zasadniczym wynikającym z zaszeregowania
w 0,3 grupie".
W sprawach II SAB 30/14 oraz II SAB/Ke 11/15 ze skarg M. M. na bezczynność organu w przedmiocie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego, prawomocnymi postanowieniami z 17 września 2014 r. i 20 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi przyjmując stan rzeczy osądzonej w sprawie II SAB/Ke 25/12. Także w sprawie II SAB/Ke 4/15 tut. Sąd prawomocnym postanowieniem z 22 lutego 2016 r. odrzucił skargę M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji
w S. w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga na bezczynność wniesiona przez M. M. w niniejszej sprawie nie dotyczy spraw podlegających rozpoznaniu przez sąd administracyjny, albowiem w następstwie jego pisma z 17 listopada 2008 r. organ nie był zobowiązany do podjęcia aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.