II SAB/Ke 2/22

II SAB/Ke 2/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1699/22 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)
Orzeczono o wymierzeniu grzywny (art. 55 ustawy PoPPSA)
Orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35 par. 1, art. 61 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 992
art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku J. A. z dnia [...] lipca 2018 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia 25 lipca 2018 r. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; IV. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Ke [...]
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 9 lipca 2018 r. J. A. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy o podjęcie działań związanych z czynności dokonanymi przez J. W. i J. W., tj.: wycinką 5 drzew przy drodze w 2016 r., wypaleniem traw, zalewaniem wodą działki skarżącej, składowaniem padłych zwierząt w okolicy domu skarżącej, zasypaniem gruzem i ziemią działki, zasypaniem przyłącza wodnego i włazu, wyrównaniem rowu, wycięciem 15 sztuk drzew. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. skarżąca uzupełniła powyższy wniosek, zwracając się o wyznaczenie innego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. Strona ponownie odniosła się do wycinki 5 drzew.
Na skutek powyższych pism J. A. organ w dniu 9 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny na działkach nr [...], [...] w W. w zakresie: wycinki drzew, wypalania traw, zalewania woda posesji, zasypywania gruzem i ziemia działki oraz składowania padniętych sztuk zwierząt. W trakcie oględzin ustalono, że pomiędzy pasem drogi gminnej (działka nr [...]), a działką nr [...] znajduje się 5 sztuk pni po wycięciu drzew. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącej - K. A. były to drzewa gatunku wierzba, a ich wycinka nastąpiła w dniu 13 kwietnia 2016 r. Organ wskazał, że co do pozostałych drzew wymienionych w pismach skarżącej toczy się postępowanie cywilne. W protokole oględzin podano, że prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe i obecnie nie można dokładnie określić, w którym miejscu przebiega granica. Odnośnie do zarzutu dotyczącego wypalania traw organ poinformował K. A. o możliwości powiadomienia organów ścigania, gdyby takie sytuacje miały miejsce w przyszłości. W kwestii zalewania działki J. A. w dniu oględzin nie stwierdzono żadnych śladów potwierdzających ten fakt. Podczas oględzin K. A. wskazał miejsce, gdzie znajduje się warstwa gruzu porośniętego roślinnością, częściowo przysypanego ziemią. Co do składowania padłych zwierząt pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że kilka lat temu widział kontenery z padłymi zwierzętami i unosił się nieprzyjemny zapach.
W piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy, powołując się na art. 28 k.p.a., poinformował J. A., że nie jest stroną postępowania dotyczącego wycinki drzew na nieruchomości sąsiedniej. Jednocześnie wskazał, że podejmie działania zmierzające do wyjaśnienia wskazanych przez skarżącą okoliczności.
Ponownie w dniu 16 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo J. A. w kwestii wyciętych drzew, wypalania traw, składowania gruzu, zasypania rowu
i zalewania działki, za którym skarżąca przedstawiła dowody na nośniku DVD.
W piśmie z dnia 11 września 2018 r. organ poinformował skarżącą, że w przypadku drzew okazanych w dniu 9 sierpnia 2018 r. przy jej działce, nie można określić na jakiej działce są one zlokalizowane, a będzie to możliwe po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, tj. okazaniu granic przez uprawnionego geodetę. Organ dodał, że tylko strona może domagać się wyjaśnień i informacji w toczącym się postępowaniu i dlatego w sprawie wycinki siedmiu drzew przy murze pomiędzy działką skarżącej a działką Państwa [...] organ zbada zgłoszony wniosek i podejmie czynności służbowe w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Jednocześnie organ wskazał, że problematykę drzew i krzewów rosnących przy granicy działki regulują przepisy art. 143 -154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
W kolejnych pismach kierowanych do Burmistrza Miasta i Gminy z dnia: 23 sierpnia 2018 r., 14 listopada 2018 r. i 9 stycznia 2019 r. J. A. podtrzymała treść poprzednich pism.
Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. ponownie poinformował skarżącą, że nie jest stroną postępowania dotyczącego drzew oraz, że w wyniku przeprowadzonego pomiaru geodezyjnego ustalono, iż usunięte drzewa stanowiły własność osób fizycznych, które w tej sprawie dokonały zgłoszenia w Komendzie Powiatowej Policji w O. . Odnosząc się do zarzutu składowania odpadów, organ wskazał, że ustalenie ich posiadacza będzie możliwe po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie rozgraniczenia.
W skierowanej do J. A. w dniu 17 stycznia 2020 r. odpowiedzi na jej kolejne pismo z dnia 22 listopada 2019 r. organ podtrzymał dotychczasową argumentację w powyższych kwestiach. Odnośnie usunięcia rowów melioracyjnych z działki nr [...] organ wyjaśnił, że rowy takie fizycznie nie istnieją w terenie i nie są zaznaczone na aktualnych mapach jako urządzenia wodne. Zdaniem organu, sprawa wypalania traw przez właścicieli działki nr [...] została wyjaśniona podczas oględzin w dniu 9 sierpnia 2018 r., a każdy taki przypadek należy zgłaszać Policji i Państwowej Straży Pożarnej.
W piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. J. A. zarzuciła organowi, że nie jest zainteresowany wyjaśnieniem podnoszonych przez nią kwestii i wyznaczyła nieprzekraczalny termin załatwienia sprawy z jej wniosków do dnia 24 lutego 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że jej adresem do doręczeń jest adres wskazanej kancelarii prawnej.
W odpowiedzi z dnia 20 marca 2020 r. organ podniósł, że w ustawowym terminie odpowiadał na każde pismo J. A. i powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko w kwestiach podnoszonych przez skarżącą.
Następnie w dniu 17 września 2020 r. J. A. zwróciła się do organu o podjęcie działań w przedmiocie gruzu, kanalizacji, rowu i wycinki drzew, co zdaniem skarżącej, powinno nastąpić 25 miesięcy wcześniej.
Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. poinformował J. A., że w związku z nieprawidłowościami poruszanymi przez nią w wielu pismach skierowanych do organu dotyczących działalności właścicieli działki sąsiedniej nr [...] podejmował zawsze czynności sprawdzające. Odnosząc się do zarzutu składowania eternitu przez właścicieli ww. działki, organ wskazał, że dokonał kontroli na tej działce i stwierdził, że jej właściciele w ramach programu usuwania azbestu z terenu Miasta i Gminy Ć. złożyli wniosek na usunięcie części eternitu ze swojej posesji, pozostała część według ich oświadczenia ma zostać usunięta do końca bieżącego roku na koszt właściciela działki. Gruz pochodzący z remontu hali został przekazany nieodpłatnie firmie prowadzącej remont na działce Państwa [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutu składowania odpadów (gruzu) prawdopodobnie na działce o nr [...] lub [...] Burmistrz wyjaśnił, że w chwili obecnej granice prawne spornej działki nie zostały ustalone, ponieważ nie zostało wydane prawomocne postanowienie rozgraniczeniowe. W przypadku prawnego zatwierdzenia granic działek stanie się oczywiste, na której działce znajdują się odpady i będzie możliwe ustalenie posiadacza tychże odpadów i zastosowanie wobec niego przepisów art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organ dodał, że nie jest mu nic wiadomo w sprawie usuwania rowów melioracyjnych z działki o nr [...], ponieważ takie rowy fizycznie nie istnieją w terenie i nie są zaznaczone na aktualnych mapach jako wydzielone urządzenia wodne. Nie ma również wydzielonych rowów melioracyjnych zlokalizowanych przed posesją nr [...]. Jak wskazał organ, podejmowane były również czynności administracyjne związane ze zgłoszeniem J. A. dotyczącym wycinki drzew. Wnioskodawczyni zgłaszała fakt wycięcia drzew przez sąsiada przy ogrodzeniu oraz obok pasa drogowego drogi gminnej. Organ dokonał rozpoznania sprawy. Poszkodowani właściciele usuniętych drzew tuż obok drogi gminnej zgłosili fakt kradzieży tych drzew z działki nr [...]. Natomiast przy granicy z działką J. A. właściciele działki nr [...] według złożonego oświadczenia wykonywali tylko zabiegi polegające na podcięciu zwisających gałęzi. Dalej organ wskazał, że sprawą rzekomego wyburzania budynków na ww. działce zajmował się Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Ś. i to do niego należy kierować pisma celem uzyskania informacji w tej sprawie.
W dniu 7 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie J. A. z dnia 2 grudnia 2021 r., w którym skarżąca podniosła, że od dnia 14 sierpnia 2018 r. organ nie podjął odpowiednich działań na skutek zgłaszanych przez nią nieprawidłowości. J. A. podniosła cyt.: "(...) Żądam w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dostarczenia tego pisma o działania na jaki nakładają przepisy jw. na Gminę K. J. W. Wycinki drzew zalewania wodą posesji mojej i likwidacji rowów i przepustu przez drogę, brak pomiaru geodezyjnych drzew przy drodze do których Gmina się zobowiązała w 2018 r. nadmieniam iż od 6 miesięcy nielegalnie Gmina składuje ogromna wierzbę bez mojej zgody. itd." Skarżąca oświadczyła, że jedynym właścicielem gruzu, eternitu jest J. W., podobnie jak nielegalnej wycinki i dewastacji 30 drzew.
Ponownie w dniu 21 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo J. A. z dnia 14 grudnia 2021 r. zatytułowane "PONAGLENIE", w którym skarżąca wskazała w szczególności, że organ nie wydał decyzji dotyczących zgłaszanych przez nią nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, działania organu są pozorne i bezprawne.
W odpowiedzi udzielonej J. A. pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy po raz kolejny powtórzył swoją dotychczasową argumentację, zawartą m.in. w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. Dodał, że żądanie ukarania J. W. kierowane jest niewłaściwie do tego organu. Zawiadomienia lub stosowne wnioski dotyczące nieprawidłowości dotyczących ukarania należy kierować na Policję lub właściwego Oddziału Prokuratury Rejonowej.
Kolejnym pismem, które wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2021 r., J. A. ponownie interweniowała w sprawie wycinki drzew i krzewów, wypalania traw oraz składowania odpadów.
W piśmie z dnia 25 maja 2021 r. organ zwrócił się do J. A. o sprecyzowanie jej wniosków i wskazanie na określone działania Gminy, których skarżąca oczekuje, a które znajdują się w katalogu zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że niesprecyzowanie wniosku w wyznaczonym terminie 7 dni spowoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania.
W dniu 3 stycznia 2022 r. za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęła zawarta w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. skarga J. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy wraz z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. W treści skargi jej autorka powołała sygnatury spraw i zwróciła się do Sądu o przedstawienie w sposób "zrozumiały i prosty" braków w działaniach Burmistrza Miasta i Gminy. Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. (k. 43 akt sprawy) pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, o której mowa w piśmie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 lutego 2019 r. znak: [...] skierowanym do Burmistrz Miasta i Gminy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że w związku z nieprawidłowościami poruszanymi przez J. A. w bardzo wielu pismach skierowanych do organu dotyczących działań właścicieli działki nr [...] podejmował czynności sprawdzające w związku z otrzymanymi pismami i udzielał odpowiedzi w terminach ustawowych.
Organ podniósł, że w stosunku do terenu, na którym znajdują się odpady, toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic zażądała przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w O.. Granice sporych działek nie zostały ustalone, ponieważ nie wydano prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego. Zdaniem organu, w wyniku zatwierdzenia granic działek stanie się oczywiste, na której działce znajdują się odpady i będzie możliwe ustalenie posiadacza tych odpadów oraz zastosowanie wobec niego przepisów prawa.
Organ wskazał, że podejmował także czynności administracyjne związane ze zgłoszeniem wycinki drzew przez sąsiada skarżącej przy ogrodzeniu i przy pasie drogi gminnej. Organ w tym przypadku także dokonał rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do zarzutu składowania eternitu przez właścicieli działki nr [...] organ podał, że dokonał kontroli na ww. działce i stwierdził, że jej właściciele złożyli wniosek o usunięcie części eternitu ze swojej posesji, zaś pozostała część miała zostać usunięta w późniejszym terminie na ich koszt.
W ocenie organu, rozbudowane akta sprawy przekazane do Sądu w dniu
20 stycznia 2022 r. oraz ilość korespondencji kierowanej do skarżącej świadczą o tym, że skarga na bezczynność jest bezzasadna.
Na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu poparł skargę, wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w określonym przez Sąd terminie do podjęcia czynności w zakresie zobowiązania posiadacza odpadów do usunięcia tych odpadów, następnie do wszczęcia postępowania w zakresie nielegalnej wycinki drzew oraz merytorycznej odpowiedzi w pozostałych sprawach takich jak: wypalanie traw, zalewanie działki skarżącej i zasypywanie gruzu. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w żadnej części przez stronę.
Sąd dopuścił dowód z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SAB/Ke 33/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w punktach 1 - 4 powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga na określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy akty i czynności. Zgodnie z tymi unormowaniami sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), ponadto postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć.
Sąd zobowiązany jest jednak w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.
Skarga J. A. spełnia wymogi formalne, w szczególności została poprzedzona ponagleniem (m.in. pisma z dnia 7 grudnia 2020 r. i 21 grudnia 2020r.). Pisma te adresowane są do Burmistrza Gminy Ć. i Gminy Ć., nie zaś do organu wyższego stopnia. O wypełnieniu warunku poprzedzenia skargi ponagleniem nie decyduje jednak określenie adresata takiego pisma, zwłaszcza, że strona może nie mieć wiedzy, który organ będzie właściwy w takiej sprawie. Istotne znaczenie ma w tym wypadku treść pisma. Wyraźne wskazanie przez skarżącą w tytule pisma, że stanowi ono m.in. "PONAGLENIE" i zawarte w nim zarzuty pod adresem działalności organu, są w ocenie Sądu, wystarczające, aby uznać, że skarga została poprzedzona ponagleniem. W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W istocie w wielu pismach (np. tych wskazanych przez pełnomocnika strony i traktowanych jako ponaglenie - k. 30-35 akt sprawy) złożonych do organu strona zarzucała bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku w zakresie, o którym mowa poniżej, choć z akt sprawy nie wynika, aby którekolwiek z tych pism zostało przekazane jako ponaglenie do organu wyższego stopnia.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić także, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie sporządzona osobiście przez J. A. nie precyzuje, na czym konkretnie ma polegać bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżąca w sposób nieporadny formułuje swoje zarzuty. [...] jednak wnikliwa analiza pism złożonych przez stronę do organu nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodzi w sprawie o brak należytej reakcji organu na wniosek (wnioski) J. A. złożone już w 2018r. Kierowane przez nią w późniejszym okresie do organu pisma są w zasadzie konsekwencją braku podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy oczekiwanych przez wnioskodawczynię działań prawno-procesowych na podstawie jej wniosku z lipca 2018r. Dlatego Sąd ocenił, kierując się całością pisemnych wypowiedzi skarżącej, że skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w rozpoznaniu we właściwy sposób wniosku J. A. zawartego w pismach z dnia 9 i 25 lipca 2018 r. (k. 25-27 znajdujących się w uwiarygodnionych odpisach w aktach sprawy tut. Sądu II SAB/Ke 33/19, z których dokumenty stanowią dowód w niniejszej sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.).
W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Natomiast zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 64 § 5 k.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a.). Organ nie wszczął postepowania w sprawie z urzędu, nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania na wniosek, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie na podstawie ww. wniosku J. A. Burmistrz Miasta i Gminy wyodrębnił pięć problemów, o rozwiązanie których wnioskodawczyni zwróciła się do tego organu tj. wycinka drzew, wypalanie traw, zalewanie posesji wodą, zasypywanie gruzem i ziemią działki, składowanie padniętych sztuk zwierząt. Z tej przyczyny organ wyznaczył termin oględzin na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W. W., gm. Ć., które odbyły się dnia 9 sierpnia 2018r. W trakcie oględzin nieruchomości sporządzone zostały protokoły, w których przeprowadzający tę czynność pracownicy opisali swoje ustalenia w zakresie podnoszonych we wniosku kwestii.
Wniosek J. A. dotyczył w szczególności składowania gruzu w sposób niezgodny z prawem, zatem odnosił się do regulowanego przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (brzmienie na dzień złożenia wniosku - Dz. U. z 2018 r. poz. 992), składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Z powołanych przepisów wynika, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest posiadacz odpadów. Podmiotem takim zatem może, lecz nie musi, być właściciel nieruchomości, na której składowane lub magazynowane są odpady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada z kolei na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Konstrukcja tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 2012 r. o odpadach, nakazującą usunięcie odpadów (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, lex nr 2740548). Kompetencja Burmistrza Miasta i Gminy do orzekania w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, w warunkach o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jest więc oczywista, zresztą organ swoją właściwość w tym zakresie dostrzegał, na co wskazuje treść kierowanych do strony pism. W pismach tych organ m.in. wyjaśniał w kwestii składowania odpadów (gruzu) na działce nr [...] lub nr [...], że w stosunku do terenu, na którym znajdują się odpady, toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, w którym została wydana decyzja, ale strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy zażądała przekazania sprawy do sądu; organ przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w O.; granice prawne spornej działki nie zostały ustalone, ponieważ nie zostało wydane prawomocne postanowienie rozgraniczeniowe; w przypadku prawnego zatwierdzenia granic działek stanie się oczywiste, na której działce znajdują się odpady i będzie możliwe ustalenie posiadacza tych odpadów i zastosowanie wobec niego przepisów art. 26 ustawy o odpadach (zob. np. pismo z dnia 20.11.2020 r., znak: [...]). Tego stanowiska organ nie zreformował do dnia wniesienia skargi, o czym świadczy treść odpowiedzi na skargę.
Jednakże powyższa argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie i nie usprawiedliwia naruszenia prawa (art. 35-36 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a.), a w rezultacie nie odpiera zarzutu bezczynności. Organ błędnie uważa, że do wszczęcia postępowania o usunięcie odpadów niezbędne jest ustalenie właściciela gruntu, na którym te odpady się znajdują. Istotnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniającego okoliczności sprawy może okazać się, że to właściciel gruntu jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, który składuje lub magazynuje odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Niemniej w żadnym razie tylko sama okoliczność sporu granicznego (trwającego już kilka lat) nie stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o usunięcie odpadów, skoro konieczne jest ustalenie, kto włada powierzchnią ziemi, na której te odpady się znajdują, a nie kto jest właścicielem tego gruntu. W ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów o odpadach organ był władny wyjaśnić i rozstrzygnąć o zasadności wniosku skarżącej dotyczącej odpadów (gruzu). Pożądane było również procesowe załatwienie wniosku strony odnośnie składowania eternitu i składowania padłych sztuk zwierząt, skoro organ nie dostrzegł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania umożliwia wnioskodawcy złożenie zażalenia i zakwestionowanie powodów takiej odmowy.
Następna kwestia, której dotyczył wniosek skarżącej z lipca 2018 r., to zalewanie posesji wodą. W dniu oględzin na nieruchomości 9 sierpnia 2018 r. organ nie stwierdził skutków zalewania posesji skarżącej wodą. Jednakże żądanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie J. A. wielokrotnie podtrzymywała w kierowanych do organu pismach. Wyrażała ona swoje niezadowolenie i dezaprobatę dla sposobu załatwienia sprawy także w tym zakresie, formułując własne zarzuty poprzez powoływanie się na różne przyczyny zalewania posesji przez wodę, w szczególności poprzez: usuwanie rowów melioracyjnych, zasypywanie rowu i wału, czy likwidację rowów i przepustu przez drogę. Burmistrz Miasta i Gminy zasadniczo pisemnie odpowiadał wnioskodawczyni na te zarzuty, ale było to niewystarczające działanie organu z punktu widzenia przepisów prawa. Swoje ustalenia i wyjaśnienia organ czynił poza postępowaniem administracyjnym, podczas gdy powinien przeprowadzić takie postępowanie z rygorami określonymi przez Kodeks postępowania administracyjnego, skoro, jak stanowi art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Organ był wobec tego zobowiązany od podjęcia czynności w kierunku załatwienia wniosku strony odnośnie zalewania jej posesji wodą, bez względu na przyczyny takiego naruszenia wskazywane przez wnioskodawczynię. Organ powinien na wniosek J. A. wszcząć postępowania administracyjne (ewentualnie działać z urzędu) w oparciu o art. 234 Pr. wod. W każdym razie Sąd nie miał wątpliwości, i zdaje się również w lipcu 2018 r. nie miał takich wątpliwości także organ, że przedmiotowy wniosek J. A. zawierał w sobie także żądanie wszczęcia postępowania o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, tyle że żądanie to zostało w sposób nieprofesjonalny sformułowane.
Bierność organu w prawidłowym załatwieniu wniosku skarżącej Sąd ujawnił również w części odnoszącej się do wycinki drzew. Nie mogło budzić wątpliwości Burmistrza Miasta i Gminy, że wniosek J. A. dotyczył nie tylko wycinki drzew obok pasa drogowego drogi gminnej (i w tym zakresie organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania), ale również wycinki drzew przez sąsiada przy ogrodzeniu. Świadczy o tym zakres przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2018 r. oględzin. Ustalono w trakcie tych czynności, że 5 sztuk pni pozostało po wycięciu drzew pomiędzy pasem drogi gminnej (działki nr [...]) a działką nr [...]. Co do pozostałych drzew toczy się postępowanie cywilne (według informacji udzielonych przez K. A.). Natomiast małżonkowie W. wskazali, że wykonywali jedynie zabieg polegający na podcięciu gałęzi zwisających na teren ich własnej posesji, korzystając przy tym z ładowarki teleskopowej. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. (k. 53 akt sąd. II SAB/Ke 33/19) organ wskazał odnośnie 5 sztuk pni – pozostałości po wycięciu drzew posadowionych pomiędzy działką gminną [...] i [...], że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli jest on właścicielem – to także właściciel jako posiadający interes prawny z art. 28 k.p.a., ale nie jest stroną postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej. W piśmie z dnia 11 września 2018 r. (k. 58 akt sąd. II SAB/Ke 33/19) organ wyjaśnił, że w przypadku drzew okazanych w dniu 9 sierpnia 2018 r. przy działce skarżącej na datę sporządzania tego pisma nie można było określić, na jakiej działce są one zlokalizowane i będzie to możliwe po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. okazaniu granic przez uprawnionego geodetę.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" – jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
W myśl art. 83a ust. 1 u.o.p., zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.
Stosownie do art. 84 ust. 1 u.o.p., posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 i 2 pkt 1-6 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; zniszczenie drzewa lub krzewu; uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
Ponownie trzeba zauważyć, że skoro osobą odpowiedzialną za usunięcie drzewa czy też zniszczenie drzewa (na skutek chociażby uszkodzenia korony drzewa) odpowiedzialność może ponosić posiadacz nieruchomości, nie zaś wyłącznie jej właściciel, to toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie może być powodem, dla którego organ uchyla się od wszczęcia postępowania w trybie ustawy o ochronie przyrody w sprawie usunięcia drzew. Trudno więc w świetle treści korespondencji pomiędzy skarżącą a organem bronić poglądu, że żądanie J. A. zostało rozpoznane. Wielokrotnie strona zwracała uwagę na wycinkę drzew położonych nie tylko przy drodze gminnej, ale także przy murze. Istotnie wskazywała ona w swoich pismach na różną ilość drzew, których miała dotyczyć wycinka, ale tym bardziej prawidłowo wszczęte i przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliłoby organowi na zweryfikowanie wszystkich tych zarzutów i twierdzeń. Organ nie tylko zaniechał wszczęcia takiego postępowania w omawianym przedmiocie, ale również nie wydał on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Z całą pewnością sposób załatwienia wniosku J. A. przez organ nie był prawidłowy, skoro w efekcie organ nie podjął wymaganych przepisami prawa czynności (aktów). Organ administracji powinien mieć na względzie, że obowiązujące przepisy prawa obligują go do dbałości nie tylko o interes publiczny, ale także o słuszny interes strony. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Okoliczności tej sprawy zobowiązywały organ do szczególnej dbałości o właściwe – zgodne z wolą strony - zinterpretowanie treści skierowanych do organu podań, aby sprostać obowiązkom, jakie spoczywają na tym organie w ramach zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Nie jest pożądane takie interpretowanie żądania osoby wnoszącej podanie, które pozbawi tę stronę możliwości ochrony jej słusznego interesu z powodu nieporadnego, bądź niedostatecznie jasno sformułowanego przez tę stronę podania.
Należy tu zwrócić szczególną uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie oraz doktrynie podkreśla się, że zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ustawodawca kładzie w niej nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli. Organ w zakresie realizacji obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. powinien działać z urzędu, a jego bezczynność w tym zakresie stanowi naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1049/18 i powołane tam: K. Wojciechowska, Komentarz do art. 9 k.p.a. (w:) M. Wierzbowski. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2018, Legalis). Co istotne, zasada ta zawiera w sobie również obowiązek organu informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.
W tej sprawie organ administracji nie podjął wszelkich możliwych czynności procesowych, aby doprowadzić do załatwienia wniosku skarżącej. Przez okres ponad 3 lat (licząc od czynności oględzin nieruchomości w dniu 9 sierpnia 2018 r.) Burmistrz Miasta i Gminy nie nadał wnioskowi J. A. przewidzianego przepisami prawa biegu, pomimo, że wielokrotnie przez ten okres skarżąca wskazywała na niezałatwienie jej sprawy, zarzucając organowi bierność liczoną od daty ww. oględzin nieruchomości. Reakcja organu w postaci kierowanych do strony pism, czy to odnoszących się do jej zarzutów, czy też wzywających do sprecyzowania zakresu żądania, nie może zwalniać organu z podejmowania pożądanych prawem procesowym czynności.
Organ wyjaśnił natomiast stronie sposób załatwienia problemów związanych z wypalaniem traw, kierując skarżącą na drogę postępowania prowadzonego przez Policję.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że organ nie podjął wymaganych okolicznościami sprawy czynności w sprawie, ani nie wydał żadnego aktu załatwiającego w całości wniosek skarżącej. Dlatego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i w punkcie I wyroku zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku J. A. z dnia 9 lipca 2018 r. uzupełnionego dnia 25 lipca 2018 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Sąd ocenił, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w punkcie II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a). Otóż o takiej kwalifikacji działania organu administracji publicznej w tej sprawie zadecydowało nie tylko znaczne przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.), ale także okoliczność, że bezczynności dopuścił się organ, do którego właściwości należą sprawy związane z naruszeniem stosunków wodnych, usuwaniem odpadów czy nielegalną wycinką drzew. Od organów jednostek samorządu terytorialnego jako sprawujących władzę publiczną należy oczekiwać znajomości regulacji prawnych dotyczących realizacji zadań powierzonych tym organom.
Wobec powyższego Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku), uznając, że w okolicznościach sprawy kwota w wysokości 200 zł będzie odgrywać głównie funkcję prewencyjną, aby w przyszłości nie dochodziło do takich zaniechań ze strony organu jak w sprawie niniejszej.
O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 18) – pkt IV wyroku.