II SAB/KE 15/25

II SAB/Ke 15/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Inne, gmina O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne, gmina O. do rozpatrzenia wniosku S. T. z dnia [...] stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Inne, gmina O. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inne, gmina O. na rzecz S. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 12 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęła skarga S. T. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił Sołtysowi brak wydania decyzji oraz dokumentacji w formie kserokopii z Zebrania Wiejskiego w Sołectwie Gliniany, które odbyło się 19.09.2024 r. tj.: protokołu z Zebrania, imiennej listy jego uczestników uprawnionych do głosowania z podpisami w sprawie komunalizowania wspólnoty wiejskiej, protokołu z głosowania oraz jego wyników. Ponadto podanie imiennego składu Rady Sołeckiej w Glinianach.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do:
- wydania w określonym terminie decyzji w zakresie udzielenia informacji i jej udostępnienia,
- stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności postępowania,
- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, 19 września 2024 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej do Urzędu Miejskiego w O. w ww. sprawie. W dniu 30 października 2024 r. na skrzynkę e PUAP otrzymał dokument elektroniczny będący odpowiedzią na ten wniosek. W dniu 2 stycznia 2025 r. za pośrednictwem Urzędu Miasta i Gminy w O. złożył wniosek do Rady Inne, Sołtys Pani S. B.. W dniu 20 stycznia 2025 r. otrzymał od Sołtys pismo – odpowiedź z 13 stycznia 2025 r. Wymienione dokumenty skarżący dołączył do skargi, stwierdzając, że pomimo upływu czasu, do dnia jej wniesienia organ nie udzielił mu żądanych w sprawie informacji, jak również nie informował o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania, co oznacza, że wniesienie skargi było konieczne i uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że Sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych (dalej u.d.i.p.). W szczególności nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ stanowi wyłącznie organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy i nie posiada żadnych kompetencji o charakterze władczym. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, a przepis ten, zgodnie z art. 20 u.d.i.p. stosować należy odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Odesłanie z art. 20 u.d.i.p. oznacza, że również ustawodawca nie zalicza organów jednostek pomocniczych do organów władzy publicznej, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem w przypadku takiego zaliczenia przepis art. 20 u.d.i.p. byłby zbędny. Pomimo dysponowania majątkiem publicznym, Sołtys nie jest podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego lub inną jednostkę organizacyjną. Sołectwo nie jest bowiem jednostka organizacyjną, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie ze stanowiskiem organu, brak wskazania w art. 4 ust. 4 i 5 u.d.i.p. na organy reprezentujące jednostki pomocnicze jednostek samorządu terytorialnego względnie jednostki pomocnicze dysponujące majątkiem publicznym, wskazuje na zamiar ustawodawcy wyłączenia organów jednostek pomocniczych z kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze m.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. II FSK 344/13).
Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, wnioskiem z 2 stycznia 2025 r. skarżący zwrócił się m.in. do Sołtysa i Rady Sołeckiej Gliniany o udostępnienie i udzielenie informacji oraz dokumentacji w formie kserokopii z Zebrania Wiejskiego w Sołectwie Gliniany, które odbyło się 17.09.2023 r. tj. protokołu z zebrania, imiennej listy uczestników zebrania uprawnionych do głosowania z podpisami, protokołu z głosowania oraz jego wyników. Pismem z 13.01.2025 r. Inne powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 5.09.2014 r. sygn. akt II SA/Po 37/14 odpowiedział, że odmawia udostępnienia przedmiotowych informacji, albowiem nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Nadto skarżący jako mieszkaniec posiadający zameldowanie na terenie Glinian brał udział w dyskusji na tym zebraniu i nie zgłosił do protokołu uwag, ani nie wnioskował o jego odpis. Jednocześnie podkreślono, że Sołtys i Rada Sołecka mają wątpliwości co do interesu społecznego jakim kieruje się skarżący, gdyż ich zdaniem jego centrum życiowe koncentruje się w innym miejscu tj. w O., nie zna miejscowych problemów i nie uczestniczy w życiu Sołectwa Gliniany.
W analizowanej sprawie spór koncentruje się wokół ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) oraz, czy Inne bądź Rada Sołecka są zobowiązane do udostępnienia żądanych we wniosku z 2 stycznia 2025 r. informacji.
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1514/16, z 31 maja 2004 r., sygn. I OSK 205/04). W kontekście art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 u.d.i.p. wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie (por. wyrok WSA w Opolu z 7.08.2018 r., II SAB/Op 61/18, Lex nr 2530938).
Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje związane z przebiegiem Zebrania Sołeckiego w Glinianach, które odbyło się 17 września 2024 r. stanowią informację publiczną. Trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej u.s.g., Gmina jest uprawniona do utworzenia na jej terenie jednostki pomocniczej takiej jak sołectwo, dzielnica, osiedle czy inne. Jednostki pomocnicze stanowią część aparatu władzy publicznej w gminach, chociaż bez wyraźnych uprawnień władczych. W statutach jednostek pomocniczych określa się obligatoryjnie zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g.). Gmina może przekazać do dysponowania na własne potrzeby jednostce pomocniczej elementy mienia komunalnego (mienie gminy) i określić zasady korzystania z nich. W odniesieniu do dzielnicy wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku 22.02.2023 r. sygn. akt II SAB/Kr, Lex nr 3516599 stwierdzając, że jako jednostka pomocnicza realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Podkreślono również, że dyrektywa interpretacyjna demokratycznego państwa prawnego zawierająca zasadę jawności i transparentności życia publicznego nakazuje taką wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym i statutu, która zobowiązuje organ realizujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, nawet niebędący organem władzy publicznej, do udostępnienia dokumentów, które sam wytwarza w trakcie realizacji zadań publicznych. Powyższy pogląd, z którym w całości zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni odnosi się również do jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo.
Skoro sołectwo wykonuje zadania gminy przekazane jej w statucie oraz dysponuje majątkiem publicznym w celu realizacji zadań publicznych to nie sposób przyjąć, aby było odmiennie traktowane niż inne podmioty wykonujące zadania gminy, jeśli chodzi o zasady i tryb udostępniania informacji publicznej.
Zgodnie z art. 18 u.d.p., posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1). Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19). Przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych (art. 20).
Z powyższej regulacji wynika, że protokół z Zebrania Wiejskiego, dokumentujący jego przebieg podlega udostępnieniu. Odnosi się bowiem do informacji o działalności kolegialnych organów jednostek pomocniczych gminy. Niewątpliwie danymi podlegającymi udostępnieniu są również informacje dotyczące listy uczestników Zebrania uprawnionych do głosowania z podpisami, protokół z głosowania oraz jego wyniki. Dokumenty zawierające ww. dane, które zostały wytworzone w trakcie realizacji zadań publicznych, w toku Zebrania Wiejskiego, stanowią bowiem informację publiczną. W kwestii listy obecności wypowiedział się NSA w wyroku z 6.12.2012 r., I OSK 2022/12, lex nr 1366440 stwierdzając, że listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim stanowią informację publiczną. Problem uczestnictwa mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim był również przedmiotem rozważań WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 13.07.2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 75/17, Lex nr 2345553 stwierdził, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a wiec jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej.
Zatem lista osób uprawnionych do głosowania na Zebraniu Sołectwa w Glinianach z ich podpisami, w sprawie komunalizowania wspólnoty wiejskiej, protokół z głosowania oraz jego wyniki, a także protokół z Zebrania odbytego 17.09.2024 r., stanowiąc informację publiczną podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Okoliczność, że jednostka pomocnicza wykonuje przekazane jej zadania publiczne gminy oznacza, że osoby pełniące funkcje w organach jednostek pomocniczych realizują zadania publiczne i wszelkie informacje związane z pełnieniem tych funkcji stanowią informację publiczną.
Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 2 i 3 art. 36 u.s.g.)
Wbrew twierdzeniom Inne, zawartym w piśmie z 13 stycznia 2025 r. Sołtys nie może uznać się za podmiot niewłaściwy do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wykonawczy reprezentuje jednostkę na zewnątrz, zatem załatwianie spraw indywidualnych, w tym udostępnienie informacji publicznej, powinno być jego zadaniem. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem każdy podmiot, który wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym posiada w tym zakresie informację publiczną jest obowiązany jej do jej udzielenia na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.i.p.
Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził unormowanie, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, a skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej brał udział w dyskusji oraz w głosowaniu, jak podniesiono w ww. piśmie. Takich ograniczeń nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując, Inne w terminie zakreślonym przez ustawę (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji - która, jak to już wyżej zostało wskazane, ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - ani nie wydał co do niej decyzji odmownej. W rezultacie zarówno według stanu na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania przez Sąd, organ pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Inne, gmina O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 2 stycznia 2025 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 14/23, LEX nr 3571492 i przywołane tam orzecznictwo).
Orzekając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie do skarżącego zostało skierowane pismo ze wskazaniem, że w ocenie organu, sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wadliwość zajętego stanowiska, które organ umotywował i rozwinął w odpowiedzi na skargę, została wykazana w niniejszym uzasadnieniu. Zauważyć należy, że regulacje u.d.i.p. w powiązaniu z innymi przepisami, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, mogą powodować (i niejednokrotnie powodują) wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł.