II SAB/Ke 15/23

II SAB/Ke 15/23 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 14, art. 7 ust. 10 w zw. z art. 7 ust. 9
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie zamieszczenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi.
Uzasadnienie
Skargą z 24 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu: 26 stycznia 2023 r.), skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. Sp. z o.o. w K. (zwana dalej "inwestorem" bądź "skarżącą") zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Kielce, zarzucając temu organowi naruszenie art. 7 ust. 10 zdanie pierwsze w zw. z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1538) o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zwanej dalej "specustawą mieszkaniową", poprzez niezamieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (dalej "BIP") swojego wniosku z 17 stycznia 2023 r.
o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów połączonych w parterze garażem oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z trzech segmentów połączonych w parterze garażami wraz z budową 27 miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych oraz niezbędnej infrastruktury, w tym czterech zbiorników na wody opadowe, na działkach nr ewid. [...], w ustawowym terminie 3 dni od jego otrzymania, przy jednoczesnym niewezwaniu do usunięcia braków formalnych w ww. terminie – co stanowiło potwierdzenie kompletności złożonego wniosku.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie organu do zamieszczenia na stronie podmiotowej BIP Urzędu Miasta Kielce ww. wniosku skarżącej w terminie 3 dni od otrzymania prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2. stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażąco naruszającym prawo;
3. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu inwestor zarzucił organowi brak podjęcia działań, o jakich mowa w art. 7 ust. 10 zdanie pierwsze i art. 7 ust. 9 ww. specustawy mieszkaniowej. Trzydniowy termin do zamieszczenia wniosku na stronie BIP gminy upłynął bowiem 20 stycznia 2023 r. Tymczasem do dnia złożenia skargi wniosek ten nie został zamieszczony na ww. stronie, skarżącej nie wezwano również do usunięcia braków formalnych. Tym samym należało uznać, że wniosek – uznany za kompletny i zaakceptowany przez organ – podlegał niezwłocznej publikacji na stronie BIP. Biorąc pod uwagę upływ ustawowego terminu, nakładającego obowiązek zamieszczenia wniosku na stronie BIP, organ pozostaje w bezczynności o charakterze rażąco naruszającym prawo. Nie podjęto bowiem żadnych czynności w celu nadania biegu wnioskowi inwestora – co pozbawia skarżącą prawa do terminowego i zgodnego z przepisami procedowania złożonego wniosku.
Jednocześnie ze złożeniem skargi strona uiściła 100 zł tytułem wpisu sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że przedmiotowy wniosek wpłynął 17 stycznia 2023 r., następnie był uzupełniany przez pełnomocnika inwestora 23 i 25 stycznia 2023 r. i zgodnie z wymogami ustawowymi został poddany procedurze weryfikacji. Pismem z 30 stycznia 2023 r. wezwano inwestora do usunięcia braków formalnych stwierdzonych we wniosku. W dniu 16 lutego 2023 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie. Ze względu na powyższe skarga, nie dosyć że pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw, to wydaje się być kompletnie niezrozumiała. Inwestor prowadzi bowiem wymianę korespondencji z organem, jednocześnie skarżąc jego bezczynność.
W piśmie z dnia 27 marca 2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, podniesiono, że przedmiotowa skarga została złożona do Sądu za pośrednictwem organu w dniu 24 stycznia 2023 r., ponieważ pomimo upływu ustawowo przewidzianych terminów (które wynoszą 3 dni od złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej) organ nie wykonał żadnej z czynności, do których zobligowany był na podstawie specustawy mieszkaniowej. Prezydent Miasta Kielce pomimo upływu ponad tygodnia od złożenia wniosku przez skarżącą ani nie opublikował go na stronie BIP gminy, ani nie wezwał skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków. Wymiana korespondencji z organem, na którą powołuje się on w celu usprawiedliwienia swojej bezczynności, była wymianą jednostronną, ponieważ to inwestor kierował do Prezydenta Miasta Kielce pisma, których treść w żadnym razie nie stanowiła modyfikacji wniosku. Pisma te były jedynie kolejnymi próbami wykazania faktu, że wniosek jest kompletny, nie zawiera braków formalnych, jak również miały na celu wyjaśnienie zawczasu ewentualnych wątpliwości, sygnalizowanych przez pracowników organu telefonicznie oraz podczas spotkań w urzędzie. Wreszcie pisma te miały na celu ostateczne przekonanie organu, że wniosek zasługiwał na opublikowanie. Żadne ze złożonych do dnia 16 lutego 2023 r. pism nie modyfikowało wniosku co do istoty ani nie wpływało merytorycznie na jego treść. Poza tymi pismami inwestor skierował do organu jedynie wezwanie do opublikowania wniosku. Co za tym idzie nie jest uprawnione twierdzenie, że wniosek był uzupełniany czy modyfikowany. Dopiero w odpowiedzi na doręczone skarżącej (po terminie wynikającym ze specustawy mieszkaniowej, bowiem dopiero w dniu 3 lutego 2023 r.) wezwanie do usunięcia braków formalnych, w dniu 16 lutego 2023 r. inwestor złożył odpowiedź z kompleksowym odniesieniem się do rzekomych braków, uzupełniając wniosek oraz po raz kolejny wskazując na jego kompletność i konieczność opublikowania. Wskutek tej odpowiedzi skarżącej organ, ponownie przekraczając przepisami przewidziane terminy, pismem z dnia 23 lutego 2023 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Prezydent Miasta Kielce powołał się przy tym na nieistniejące braki formalne wniosku, w uzasadnieniu pisma wymieniając kwestie, które nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistości. W szczególności organ wskazał na rzekomą konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, podczas gdy przy poprzednim, opublikowanym wniosku dotyczącym tej inwestycji taka decyzja nie była wymagana, zakwestionował również wydane przez siebie (przez Prezydenta Miasta Kielce) ważne zaświadczenie potwierdzające spełnienie standardu oświatowego, wyraził bezzasadne oczekiwanie co do wymagań związanych z obsługą komunikacyjną inwestycji, jak również wymienił kilka pomniejszych kwestii, które w sposób oczywisty nie mogły decydować o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Oznacza to, że aby możliwe było pozostawienie przez organ wniosku bez rozpatrzenia, wcześniej musi nastąpić wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Skoro w tej sprawie organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku i zostały one uzupełnione, czego organ nie zakwestionował w ustawowym terminie, to winien on zostać uznany za kompletny. Pozostawienie z kolei wniosku bez rozpatrzenia na podstawie pozaprawnych przesłanek nie może zostać uznane za uprawnione. Wobec tego, biorąc pod uwagę niewykonanie obowiązku zamieszczenia kompletnego wniosku na stronie BIP, organ pozostaje w bezczynności o charakterze rażąco naruszającym prawo. Brak działania po stronie organu pozbawia inwestora prawa do terminowego i zgodnego z przepisami procedowania złożonego przez niego wniosku. Wezwanie do uzupełnienia i żądanie od inwestora niemających oparcia w przepisach uzupełnień wniosku, a w rezultacie pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia i brak publikacji wniosku na BIP we wskazanym przez ustawodawcę terminie stanowi o pozostawaniu przez organ w zwłoce, a postępowanie organu należy uznać za celową obstrukcję i działanie na szkodę inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8),
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W konsekwencji, zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Inaczej mówiąc, skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem dotyczyć innych czynności.
W niniejszym przypadku skarga inwestora dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Kielce polegającej na niezamieszczeniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w ustawowym terminie 3 dni od jego otrzymania, przy jednoczesnym niewezwaniu do usunięcia braków formalnych w ww. terminie. Obowiązek taki wynika z art. 7 ust. 10 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, liczony od dnia zamieszczenia. Informację o zamieszczeniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przepis ten został poprzedzony ust. 9, z którego wynika, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 10 w zw. z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, wniosła w skardze o zobowiązanie Prezydenta Miasta Kielce do zamieszczenia na stronie podmiotowej BIP Urzędu Miasta Kielce ww. wniosku skarżącej w terminie 3 dni od otrzymania prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Powyższe zarzuty i wnioski skargi jednoznacznie nakierowane są zatem na niezamieszczenie wniosku na stronie BIP. Znajduje to zresztą potwierdzenie w tym, na jakim etapie skarga została złożona. Stało się to bowiem w dniu 26 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu), a zatem 9 dni po złożeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z bezpośrednim nawiązaniem do 3-dniowego terminu przewidzianego na publikację w art. 7 ust. 10 specustawy.
W ocenie Sądu tak zakreślona w skardze bezczynność nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Analogiczne stanowisko wyrażone zostało uprzednio w podobnych stanach faktycznych przez WSA we Wrocławiu (postanowienie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II SAB/Wr 13/19) i przez WSA w Warszawie (postanowienie z dnia 26 marca 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 81/20). Sądy te podniosły, że ustawodawca w art. 14 specustawy mieszkaniowej, umiejscowionym w tym samym rozdziale 2, wskazał wprost, że do spraw określonych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów K.p.a. Z tego unormowania wynika, że ustawodawca wyłączając stosowanie w kontrolowanym postępowaniu kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączył tym samym możliwość skarżenia do sądu bezczynności, wskazanej w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Konieczne jest więc ustalenie, czy przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w trybie pkt 8 przywołanego przepisu, czyli czy mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanym przypadku w grę wchodzić może bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tego unormowania, w którym mowa o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym uprawnieniem strony, wynikającym z prowadzonego postępowania, a wskazanym w tym unormowaniu, jest uzyskanie uchwały organu stanowiącego gminy w zakresie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji (art. 7 ust. 4). Ustawodawca przewidział w tym zakresie dla rady gminy 60-dniowy termin do wydania uchwały w przedmiocie zamierzenia inwestycyjnego, dlatego zdaniem Sądu w tym zakresie można skarżyć ewentualnie bezczynność i przewlekłość organu gminy (art. 101a ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Jeśli w trybie tamtej ustawy skarga zostanie wniesiona, to w owym postępowaniu będzie badany cały przebieg kontrolowanego postępowania. Natomiast sama publikacja czy brak publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie kreuje po stronie wnioskodawcy "uprawnienia wynikającego z przepisów prawa" w rozumieniu przywołanego przepisu. Jest jedynie jedną z sekwencji czynności, które ustawodawca nakazuje organom podjąć w toku postępowania prowadzonego w trybie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Poza tym w samej czynności zamieszczenia wniosku na stronie BIP trudno doszukiwać się elementu władztwa administracyjnego, będącego zasadniczym elementem charakterystycznym dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. też postanowienie WSA w Warszawie z 17 marca 2016 r., sygn. IV SAB 204/16, a także powoływane w ww. orzeczeniach postanowienie NSA z 3 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2891/13).
Ponieważ zaskarżony zakres bezczynności został w skardze jednoznacznie określony i dotyczył on, jak wspomniano, niezamieszczenia na stronie podmiotowej BIP wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w ustawowym terminie 3 dni od jego otrzymania, wraz wnioskiem o zobowiązanie organu do zamieszczenia tego wniosku na stronie BIP Urzędu Miasta Kielce w terminie 3 dni od otrzymania prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, skarga ze wskazanych wyżej powodów podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Argumentacja zawarta w piśmie skarżącej z dnia 27 marca 2023 r., kwestionująca m.in. prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie mogła podlegać badaniu w niniejszym przypadku, gdzie zaskarżono ściśle określony zakres bezczynności.
W przedmiocie zwrotu uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego orzeczono jak w pkt II postanowienia – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.