II SAB/KE 120/23

II SAB/Ke 120/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1530/24 - Wyrok NSA z 2024-11-28
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12 par. 1-2. art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Skarżyskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 listopada 2023 r. do Starosty Skarżyskiego wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga R. F. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znak: GG-II.6821.2.7.2011. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa. Wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący, zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 10.000 zł, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 10 marca 2011 r. złożył w imieniu Z. F. wraz z innymi uprawnionymi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Skarżyski wydał pierwszą decyzję 7 lutego 2013 r.. Po jej uchyleniu w trybie odwoławczym wydał drugą decyzje 30 września 2014 r., również uchyloną przez organ odwoławczy. W dniu 29 lipca 2015 r. wydał trzecią decyzję, tym razem utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, ale obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, co podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny. W dniu 29 sierpnia 2019 r. Starosta wydał czwartą decyzję, którą organ odwoławczy uchylił. Kolejna, piąta już decyzja Starosty z 23 czerwca 2020 r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Obie decyzje zostały uchylone przez WSA w Kielcach, co podtrzymał NSA.
Skarżący podniósł, że zarówno organ odwoławczy, jak i sądy administracyjne w uzasadnieniach większości decyzji kasacyjnych i wyroków wskazywały na brak staranności Starosty przejawiający się w braku jakiejkolwiek koncentracji materiału dowodowego, zbieraniu pojedynczych dowodów i wydawaniu decyzji przedwczesnych. Po zwrocie akt 2 września 2021 r. organ do grudnia 2021 r. uzupełniał materiał dowodowy, po czym w styczniu 2022 r., po 11 latach od złożenia wniosku, przystąpił po raz pierwszy do weryfikacji podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości, tj. prawa własności osób wywłaszczonych. WSA w Kielcach wskazał, że dopóki organ nie zaczął kwestionować status strony wnioskodawców, spór ograniczał się wyłącznie do celu wywłaszczenia.
Wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej uzasadniono rażącym charakterem przewlekłości. Dwóch wnioskodawców nie dożyło prawomocnego rozstrzygnięcia.
Na koniec skarżący wskazał, sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest sprawą objętą prawem do rozpoznania w rozsądnym terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według stanowiska ETPCz, powtórzonego w ostatnich orzeczeniach NSA, kwestię naruszenia tego prawa należy badać poprzez pryzmat oceny całego postępowania, od daty złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Starosta Skarżyski wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił, że wydał dotąd, od 2013 r. do 2020 r., 5 decyzji o odmowie zwrotu części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa od J. i K. małż. F. aktem notarialnym z 26 listopada 1966 r. Rep A nr [...], położonej w Kielcach przy ul. J. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. Nr [...] o pow. [...] ha, obecnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...]. Decyzje powyższe były uchylane w trybie odwoławczym, względnie przez WSA w Kielcach. Po wyroku NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 736/21, oddalającym skargę od wyroku WSA w Kielcach z 17 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 860/20, zwrócone akta administracyjne wpłynęły do Starosty 2 września 2021 r.
Dalej organ przedstawił przebieg postępowania, począwszy od wniosku z 6 marca 2011 r. o zwrot ww. nieruchomości. Wskazał, że WSA w Kielcach w wyroku w sprawie II SA/Ke 860/20 zobowiązał organ w pierwszej kolejności do potwierdzenia, że znajdujący się w aktach sprawy fragment miejscowego planu, na którym Sąd oparł swoje rozważania, stanowi pierwotny załącznik graficzny do planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą z 15 kwietnia 1966 r. i czy w takiej wersji obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego. Następnie na tej podstawie organ winien ustalić czy i jaka część działki nr [...] wedle postanowień Planu ogólnego obowiązującego w dacie zawarcia aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. przewidziana została pod budownictwo mieszkaniowe i zaliczona do obszaru zabudowy niskiej, a jaka stanowić miała ogrody działkowe i ogród jordanowski. Ustalenia w tym zakresie powinny zostać poprzedzone sporządzeniem mapy geodezyjnej, która odniesie położenie aktualnej działki będącej przedmiotem wniosku do rysunku planu przestrzennego z 1966 r. i określi jakie jej części zostały przewidziane dla realizacji ww. obszarów i czy wykorzystanie działki odpowiada ustaleniom tego planu. Jednocześnie organ ma pamiętać, że zabudowa mieszkaniowa i ogrody działkowe to dwa różne cele wywłaszczenia i jeśli okaże się, że na części działki nr [...] Plan ogólny przewidywał zabudowę mieszkaniową, a zrealizowano na niej ogródki działkowe, to tę część należy uznać za zbędną, a co za tym idzie podlegającą zwrotowi.
Zawiadomieniem z 29 września 2021 r. Starosta poinformował strony postępowania, że postępowanie nie może być zakończone w ustawowym terminie i zostanie zakończone do 31 marca 2022 r. Przedłużenie terminu spowodowane jest skomplikowanym charakterem sprawy, koniecznością analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również zachowaniem terminów kolejnych etapów postępowania. R. F. (spadkobierca Z. F.) odebrał powyższe zawiadomienie 29 września 2021 r. i tego samego dnia wniósł ponaglenie w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 15 października 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski uznał ponaglenie za nieuzasadnione.
W piśmie z 6 października 2021 r. Starosta wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o:
– potwierdzenie czy załączona do pisma Prezydenta Miasta Kielce z 17 maja 2019 r. kopia fragmentu Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta Kielce obowiązującego w latach 1966-1977 stanowi pierwotny załącznik graficzny do Planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 15 kwietnia 1966 r. nr 15/92/66;
– potwierdzenie, czy w takiej wersji ww. plan obowiązywał w dacie zawarcia ww. aktu notarialnego, tj. w dniu 26 listopada 1966 r.;
– potwierdzenie, czy na oryginalnym załączniku graficznym do planu ogólnego zaznaczone jest przerywaną linią w kolorze czerwonym położenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem;
– przesłanie kolorowej kopii fragmentu oryginalnego załącznika graficznego do Planu ogólnego obrazującej większy zakres, w obszarze na zachód od przesłanej przy piśmie z dnia 17 maja 2019 r., w formacie A3.
Wobec braku odpowiedzi, Starosta ponowił swoje wystąpienie pismem z 2 grudnia 2021 r. Przy piśmie z 21 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Kielce nadesłał: uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 15/92/66 z 15 kwietnia 1966 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania miasta Kielc, Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z 20 kwietnia 1966 r. nr 8 poz. 39, kolorową kopię rysunku ogólnego planu zagospodarowania miasta Kielc w formacie A3 wraz z ustaleniami planu.
Starosta uznał, że należało ustalić, jaki dokument potwierdzał własność J. i K. małż. F. na dzień wywłaszczenia. W § 1 aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. J. i K. małż. F. oświadczyli, że na mocy okazanego w wypisie aktu sporządzonego w kancelarii notariusza P. B. w Kielcach 30 maja 1934 r., nr Rep. [...], są właścicielami nieruchomości rolnej w Kielcach na przedmieściu S., składającej się z części osady zapisanej w dawnej tabeli tej wsi pod nr [...] o powierzchni [...] m² z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi. Z treści aktu z 30 maja 1934 r. wynika, że J. S. okazał tytuł wykonawczy z 25 listopada 1932 r., nr C [...], wydany przez Sąd Grodzki w N. na mocy wyroku byłego Sądu Gminnego w N. z 2 maja 1890 r. nr C [...] w sprawie o spadek po T. S. Do aktu tego oświadczył, że na mocy wyroku byłego Sądu Gminnego w N. jest właścicielem i posiadaczem zasądzonej tym wyrokiem na własność, a hipotecznie nie uregulowanej połowy włościańskiej dawnej osady zapisanej w tabeli nadawczej podmiejskiej pod Kielcami wsi S. Kieleckiego powiatu pod nr [...]. Archiwum Państwowe w Kielcach przy piśmie z 26 stycznia 2022 r. przesłało poświadczoną kopię postanowienia z 2 maja 1890 r. wydane w języku rosyjskim. Natomiast nie odnaleziono akt sprawy o wydanie tytułu wykonawczego do ww. postanowienia z 1932 r.
Pismem z 23 lutego 2022 r. Starosta Skarżyski zwrócił się do wnioskodawców o przedłożenie opisanego w akcie notarialnym z 30 maja 1934 r. tytułu wykonawczego z 25 listopada 1932 r. w terminie czternastu dni pod rygorem, że nieudzielenie odpowiedzi we wskazanym terminie oznaczać będzie, że w posiadaniu wnioskodawców nie znajduje się ww. tytuł wykonawczy. Tytuł wykonawczy nie został przedłożony.
Jednocześnie zwrócono się do Zespołu Radców Prawnych Starostwa o wydanie opinii: czy tytuł wykonawczy do postanowienia z 2 maja 1890 r. stanowi jego integralną część postanowienia i zastępuje klauzulę ostateczności, czy zawarta na ostatniej stronie ww. postanowienia informacja, że tytuł wykonawczy został wydany można traktować jako klauzulę ostateczności postanowienia, czy postanowienie z 2 maja 1890 r. bez tytułu wykonawczego można uznać za tytuł własności nieruchomości byłych właścicieli na dzień nabycia na rzecz Skarbu Państwa.
W odpowiedzi z 1 marca 2022 r. Zespół Radców Prawnych zaopiniował, że przedmiotowy wyrok z 2 maja 1890 r. był prawomocny najpóźniej 30 listopada 1932 r. Natomiast czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter urzędowy, a w orzecznictwie przyjmuje się, że akty notarialne oraz inne dokumenty notarialne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 244 Kpc, a co za tym idzie korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co w nich stwierdzono.
Pismem z 21 marca 2022 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o przedłożenie tłumaczenia wyroku z 2 maja 1890 r. na język polski dokonanego przez tłumacza przysięgłego w terminie jednego miesiąca. Zawiadomieniem z 28 marca 2022 r. powiadomił strony, że postępowanie nie może być zakończone w terminie wskazanym w zawiadomieniu z 29 września 2021 r. W dniu 6 kwietnia 2022 r. wpłynęło pismo J. F. wraz z tłumaczeniem na język polski wyroku z 2 maja 1890 r. oraz z ponagleniem na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski uznał ponaglenie za nieuzasadnione.
W dniu 27 kwietnia 2022 r. przygotowany został szczegółowy opis przedmiotu zamówienia dotyczącego wykonania prac geodezyjnych związanych ze sporządzeniem mapy do zwrotu nieruchomości objętej zwrotem. Tego samego dnia R. F. przesłał ponaglenie na przewlekłość postępowania, które Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r. uznał za nieuzasadnione. W wyniku zapytania ofertowego z 10 maja 2022 r. kierowanego do geodetów uprawnionych wyłoniono najkorzystniejszą pod względem finansowym ofertę. W umowie z 3 czerwca 2022 r. termin wykonania ww. opracowania został ustalony na dzień 1 września 2022 r.
Pismem z 19 sierpnia 2022 r. Starosta zwrócił się do Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Świętokrzyski o wskazanie numerów ogrodów działkowych zaznaczonych kolorem żółtym na załączonej kopii mapy nr identyfikatora ewidencyjnego operatu technicznego [...], sporządzonej do niniejszego postępowania oraz podanie danych ich właścicieli (imion, nazwisk i adresów). Pismami z 26 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Świętokrzyski oraz do Archiwum Państwowego w Kielcach w sprawie klauzuli ostateczności: decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 22 maja 1968 r. i 16 sierpnia 1969 r. znak: ZGT-62/5/69.
Pismem z dnia 28 września 2022 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania spowodowane oczekiwaniem na wskazanie przez Polski Związek Działkowców numerów ogrodów działkowych oraz danych ich właścicieli, następnie koniecznością wykonania operatów szacunkowych w celu dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem, zapoznania stron z rozliczeniami związanymi ze zwrotem, ustosunkowaniem się stron do rozliczeń, zachowaniem terminów kolejnych etapów postępowania, a także odbieraniem przez strony korespondencji. Wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 maja 2023 r.
Pismem z dnia 3 października 2022 r. Prezydent Miasta Kielce zwrócił się do wnioskodawców z propozycją zawarcia ugody administracyjnej. Polski Związek Działkowców Okręg Świętokrzyski pismem z 3 października 2022 r. przekazał informacje, o które zwracał się Starosta pismem z 19 sierpnia 2022 r. Pismem z 7 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Kielce poinformował Starostę, że 3 listopada 2022 r. w Urzędzie Miasta Kielce odbyło się spotkanie z przedstawicielami wnioskodawców w sprawie zawarcia ewentualnej ugody. Ustalono, że wszystkie strony postępowania prowadzonego przez Starostę są zainteresowane takim rozwiązaniem. Zawiadomieniem z 30 maja 2023 r. Starosta zawiadomił, że przedmiotowe postępowanie nie może być zakończone w terminie wskazanym w zawiadomieniu z 28 września 2022 r. Określił, że zostanie zakończone do 30 listopada 2023 r. Jednocześnie Starosta zwrócił się do Prezydenta Miasta Kielce o udzielenie jednoznacznej pisemnej informacji w terminie 14 dni, czy zostaną jeszcze podjęte kroki zmierzające do zawarcia ugody pomiędzy Gminą Kielce a spadkobiercami byłych właścicieli i w jakim terminie. Wyjaśnił, że przedłużenie terminu zakończenia postępowania spowodowane jest oczekiwaniem na udzielenie odpowiedzi przez Prezydenta Miasta Kielce.
W piśmie z 1 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Kielce poinformował, że w toku negocjacji przeprowadzonych 27 czerwca i 25 lipca 2023 r. w Urzędzie Miasta Kielce z J. F. i R. F., strony nie doszły do porozumienia i nie ustalono warunków ugody administracyjnej. W piśmie z 22 sierpnia 2023 r. Starosta zwrócił się do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z prośbą o zwiększenie przyznanej na 2023 r. dotacji celowej m.in. na zlecenie wykonania operatów szacunkowych w niniejszym postępowaniu. Pismem z 26 września 2023 r. Wydział Finansów i Budżetu Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego plan dotacji celowej został zwiększony. W związku z powyższym, w wyniku zapytania ofertowego z 23 października 2023 r. kierowanego do rzeczoznawców majątkowych wyłoniono najkorzystniejszą pod względem finansowym ofertę. W umowie z 14 listopada 2023 r. na wykonanie operatów szacunkowych termin ich wykonania został ustalony na 22 grudnia 2023 r.
Pismem z 22 listopada 2023 r. organ zawiadomił strony, że postępowanie nie może być zakończone w terminie wskazanym w zawiadomieniu z 30 maja 2023 r. Przedłużenie terminu spowodowane jest skomplikowanym charakterem sprawy, oczekiwaniem na sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, koniecznością przesłania do WSA w Kielcach całości akt sprawy ze względu na złożoną przez R. F. skargę na przewlekłość. W związku z powyższym określił, że postępowanie zostanie zakończone do 29 maja 2024 r.
Starosta odnosząc się do zarzutu, że przystępuje po 11 latach do weryfikacji podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości, prawa własności osób wywłaszczonych, wyjaśnił, że w toku toczącego się postępowania ustaleni zostali spadkobiercy J. i K. małż. F., co pozwoliło ustalić strony postępowania. Natomiast ze względu na podjęte kroki zmierzające do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, należało dokładnie ustalić, jaki dokument potwierdzał własność zbywanej nieruchomości. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ zawiadamiał strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Starosta podkreślił, że strony postępowania nie ułatwiają jego prowadzenia, w sprawie złożono: zażalenie na bezczynność, skargę do WSA na przewlekłość, trzy ponaglenia, zażalenie na przewlekłość, organ II instancji uznawał zażalenia za nieuzasadnione, a WSA w Kielcach oddalił skargę, co potwierdza, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone przewlekle. Postępowania dotyczące zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami są sprawami skomplikowanymi i czasochłonnymi, o różnym stopniu trudności. W toku postępowania należy odszukać dokumenty dotyczące przeznaczenia nieruchomości z daty wywłaszczenia, przeprowadzić oględziny nieruchomości oraz rozprawę administracyjną, a przed wydaniem decyzji zapewnić stronom możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Niniejsze postępowanie jest szczególnie skomplikowane z uwagi na konieczność likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego stosownie do art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, sporządzenia operatów szacunkowych określających wartość nakładów, naniesień, celem ustalenia odszkodowania.
Sprawa, niezależnie od wniosku skarżącego, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze m.), dalej "Ppsa", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).
W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 Ppsa, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność lub przewlekłość sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. powinien wnieść ponaglenie, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem do tut. Sądu skarżący wniósł ponaglenie (zresztą nie jedno) na bezczynność Starosty Skarżyskiego w trybie art. 37 Kpa.
Przechodząc do meritum sprawy, należy podkreślić, że w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 Kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2).
Z przewlekłością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 Kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238; wyroki NSA: z 20 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1680/14; z 27 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 656/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie może podlegać ocenie w aspekcie przewlekłości działanie organu w okresie przed wydaniem przezeń ostatniej decyzji z 1 kwietnia 2020 r. znak: GG-II.6821.2.7.2011, o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co potwierdza uchwała NSA z 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. W uchwale tej wskazano, że normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.
Pogląd zawarty w przywołanych uchwałach znajduje zastosowanie również w sprawach dotyczących bezczynności organu I instancji, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja przez organ I instancji. Obie uchwały zostały wydane w sprawach dotyczących postępowania organu odwoławczego, stąd w ich treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania może być jednakże skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji przez organ I instancji kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 Ppsa, czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu. W konsekwencji, skoro w rozpoznawanej sprawie Starosta Skarżyski wydawał decyzje administracyjne przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie GG-II.6821.2.7.2011, Sąd może brać pod uwagę jedynie to, co działo się w sprawie w okresie od zwrotu akt administracyjnych po wyroku NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 736/21, tj. od 2 września 2021 r. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość.
W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w sprawach z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest postępowaniem o wysokim stopniu skomplikowania. Regulacja zawarta w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie: co do przedmiotu i celu wywłaszczenia, ustalenia osoby byłego właściciela (względnie jego następców prawnych) oraz właściciela aktualnego, ewentualnych zmian w zakresie oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakich terminach. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie jest praktycznie niemożliwe nawet w terminie przewidzianym w art. 35 § 2 Kpa dla spraw szczególnie skomplikowanych, tj. w ciągu dwóch miesięcy. Samo więc przekroczenie tego terminu nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Konieczne jest dokładne przeanalizowanie kolejnych podejmowanych przez organ czynności procesowych oraz ocena, czy czynności te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czy były podejmowane w krótkich odstępach czasu.
Zdaniem Sądu, zawartość akt administracyjnych niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 17 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 860/20, Starosta Skarżyski został zobowiązany do ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie ustaleń ogólnego Planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielc, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z 15 kwietnia 1966 r., wersji obowiązującej na datę zawarcia aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. Ponadto, do potwierdzenia, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy fragment miejscowego planu, na którym Sąd oparł swoje rozważania, stanowi pierwotny załącznik graficzny do Planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą z 15 kwietnia 1966 i czy w takiej wersji obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego (na fragmencie planu zapisano bowiem, że obowiązywał on w latach 1966-1977 i nie wiadomo dokładnie, czy w aktach znajduje się ten rysunek graficzny planu, który określał przeznaczenie terenów w dacie wywłaszczenia działki nr [...]). Następnie na tej podstawie organ miał ustalić, czy i jaka część działki nr [...] wedle postanowień Planu ogólnego obowiązującego w dacie zawarcia aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. przewidziana została pod budownictwo mieszkaniowe i zaliczona do obszaru C 52 MN, a jaka stanowić miała ogrody działkowe (C 50 ZD) i ogród jordanowski (C 51 ZP). Jeśli okaże się, że na części tej działki plan przewidywał ogród jordanowski należało wyjaśnić, czy miał on stanowić infrastrukturę planowanego osiedla mieszkaniowego, czyli integralną część zabudowy mieszkaniowej. Sąd wskazał, że ustalenia w tym zakresie winny zostać poprzedzone sporządzeniem mapy geodezyjnej, która odniesie położenie aktualnej działki będącej przedmiotem wniosku do rysunku planu przestrzennego z 1966 r., a następnie określi, jakie jej części zostały przewidziane dla realizacji wymienionych wyżej trzech obszarów i czy wykorzystanie działki odpowiada ustaleniom tego planu. Jeśli okaże się, że na części działki nr [...] Plan ogólny przewidywał zabudowę mieszkaniową, a następnie zrealizowano na niej ogródki działkowe, to tę część należy uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn i co za tym idzie podlegającą zwrotowi.
Wyrok powyższy został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie, Starosta mógł przystąpić do realizacji ww. wytycznych dopiero po zwrocie akt administracyjnych, co nastąpiło 2 września 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że zakres obowiązków nałożonych na organ wyrokiem tut. Sądu z 17 grudnia 2020 r. był na tyle szeroki, że nie było możliwości zakończenia postępowania w terminach ustawowych. Prawidłowo zatem organ zawiadomił o tym pismem z 29 września 2021 r. Następnie, w piśmie z 6 października 2021 r. wystosował do Prezydenta Miasta Kielce pismo mające umożliwić realizację wytycznych Sądu. Podjął również działania na rzecz ustalenia, jaki dokument potwierdzał własność osób, od których Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość, co trudno uznać za czynności zbędne, skoro ich efektem było ustalenie kręgu stron postępowania.
W dniu 27 kwietnia 2022 r. przygotowany został szczegółowy opis przedmiotu zamówienia dotyczącego wykonania prac geodezyjnych związanych ze sporządzeniem mapy do zwrotu nieruchomości objętej zwrotem. W wyniku zapytania ofertowego z 10 maja 2022 r. kierowanego do geodetów uprawnionych wyłoniono najkorzystniejszą pod względem finansowym ofertę. W umowie z 3 czerwca 2022 r. termin wykonania ww. opracowania został ustalony na dzień 1 września 2022 r. następnie organ poprzez korespondencję z Polskim Związkiem Działkowców Okręgowy Zarząd Świętokrzyski podjął działania mające ustalić numery ogrodów działkowych oraz dane ich właścicieli, do czego był zobowiązany w związku z treścią art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ("W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie").
W październiku 2022 r. Prezydent Miasta Kielce zwrócił się do wnioskodawców z propozycją zawarcia ugody administracyjnej. Negocjacje trwały do lipca 2023 r. a wnioskodawcy brali w nich czynny udział, przedstawiając swoje propozycje finansowe. Trudno więc było oczekiwać, że w tym czasie organ będzie podejmował czynności mające doprowadzić do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Dopiero w piśmie z 1 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Kielce poinformował, że strony nie doszły do porozumienia i nie ustalono warunków ugody administracyjnej. Wówczas Starosta wystąpił do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z prośbą o zwiększenie przyznanej na 2023 r. dotacji celowej m.in. na zlecenie wykonania operatów szacunkowych w niniejszym postępowaniu. O zwiększeniu planu dotacji celowej został poinformowany w piśmie z 26 września 2023 r. W związku z powyższym, w wyniku zapytania ofertowego z 23 października 2023 r. kierowanego do rzeczoznawców majątkowych wyłoniono najkorzystniejszą pod względem finansowym ofertę. W dniu 14 listopada 2023 r., tj. dwa dni po wniesieniu skargi na przewlekłość, zawarta został umowa na wykonanie operatów szacunkowych.
Opisane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają przyjąć stanu przewlekłości postępowania prowadzonego od 2 września 2021 r. Podejmowane czynności nie były pozorne, skarżący nie poważył skutecznie ich celowości, upływ czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie był nadmierny, biorąc pod uwagę specyfikę spraw załatwianych w trybie art. 136 i nast. ugn. Organ za każdym razem zawiadamiał strony w trybie art. 36 Kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Skarga na przewlekłość została wniesiona w terminie otwartym do załatwiania sprawy wyznaczonym w zawiadomieniu z 30 maja 2023 r. Skarżący nie kwestionował zasadności negocjacji w sprawie ugody z Prezydentem Miasta Kielce, nie domagał się odstąpienia od tych negocjacji i załatwienia sprawy w formie decyzji.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.