II SAB/Ke 117/24

II SAB/Ke 117/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 945
art. 11 ust. 1, 1a i 2, art. 11 ust. 3,
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 151 ust. 2, art. 221 ust. 3,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2023 poz 571
art. 15 ust. 2i, art. 3 ust. 3, art. 14
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku Z. K. z 30 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań sformułowanych w punktach 1-11 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz Z. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 4 października 2024 r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej ustawą, przez nierozpoznanie wniosku dotyczącego takiej informacji i wniósł o:
1) stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
2) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 30 sierpnia 2024 r. w formie mailowej złożył wniosek o przesłanie informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 r. i przesłanie treści umowy zawartej z organizacją pozarządową w przedmiocie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku, a także przesłanie treści uzasadnienia wyboru oferty, o ile takowe uzasadnienie było uprzednio sporządzone. Podniósł, że w mailu zadał dodatkowe pytania, których treść przytoczył.
Organ w odpowiedzi z 10 września 2024 r. udzielił części żądanych informacji wskazując, że uzasadnienie wyboru oferty nie zostało sporządzone, jednocześnie odmówił odpowiedzi na zadane pytania podnosząc, że nie stanowią one informacji publicznej. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ nie zareagował prawidłowo na przesłany wniosek, a to oznacza, że pozostaje w bezczynności.
W obszernym uzasadnieniu skarżący zawarł argumentację na poparcie tezy, że żądane informacje stanowią informację publiczną, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podnoszony w skardze zarzut bezczynności jest całkowicie bezpodstawny
i nieuzasadniony. Starosta udzielił bowiem skarżącemu w terminie ustawowym informacji publicznej, o którą wnosił oraz poinformował o przyczynach odmowy udostępnienia informacji z pkt 1-11 wniosku jako niepublicznej, opierając się na aktualnym orzecznictwie NSA, przede wszystkim na wyroku z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2967/23.
Sprawa została rozpozna w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 30 sierpnia 2024 r. Z. K. zwrócił się do Starosty o udzielenie opisanej wyżej informacji publicznej odnośnie do przeprowadzonego konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu buskiego w 2024 r. We wniosku zadał również Staroście 11 pytań odnoszących się do tego konkursu:
1) Jaki był tytuł zadania publicznego, wskazany w zwycięskiej ofercie przez wybranego oferenta?
2) Jaki został wskazany w zwycięskiej ofercie termin realizacji zadania publicznego?
3) Jakie miejsce realizacji zadania publicznego zostało wskazane w zwycięskiej ofercie?
4) Jaka grupa docelowa została wskazana w zwycięskiej ofercie?
5) Jakie działania z zakresu edukacji prawnej zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?
6) Jaki czas i miejsce realizacji zadania zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?
7) Jakie doświadczenie organizacji zostało wskazane w zwycięskiej ofercie przez tę organizację w zakresie realizacji zadań w ramach konkursów ofert dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej, poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej?
8) Jakie zakładane rezultaty realizacji zadania publicznego zostały wskazane
w zwycięskiej ofercie, a więc co zostało wskazane jako bezpośredni efekt realizacji oferty oraz jaką zmianę społeczną spowoduje realizacja zadania, według oferenta?
9) Jaka kalkulacja kosztów realizacji zadania została przedstawiona
w zwycięskiej ofercie?
10) Jakim doświadczeniem i kwalifikacjami legitymują się osoby wskazane
w zwycięskiej ofercie do realizacji zadania?
11) Jaki wkład rzeczowy i osobowy został wskazany przez oferenta
w zwycięskiej ofercie?
Bezspornym jest, że w odpowiedzi na wniosek, w piśmie z 10 września
2024 r,. Starosta przesłał kopie umów dotyczących prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2024 r. na terenie powiatu buskiego oraz wyjaśnił, że uzasadnienie wyboru oferty nie było sporządzone. Co do zadanych we wniosku pytań, Starosta - powołując się na wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2967/23 – stwierdził natomiast, że oferty złożone w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego przeprowadzonym w trybie art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego, jak i ich treści, nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym informacje z pkt. 1-11 wniosku nie mają charakteru informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu.
Przedmiotem złożonej skargi na bezczynność, a co za tym idzie kontroli sądowej w tej sprawie, jest nieudzielenie informacji publicznej w zakresie 11 sformułowanych we wniosku skarżącego pytań i rozstrzygnięcie zaistniałego między stronami sporu, czy dotyczą one informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Złożony w kontrolowanej sprawie wniosek dotyczy konkursu ofert na realizację zadania w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Buskiego w 2024 r., ogłoszony na podstawie art. 11 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1534; dalej: ustawa
o pomocy prawnej) w zw. z art. 13 ustawy z dnia 14 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571; dalej ustawa
o wolontariacie).
Nie jest sporne, że w konkursie ofert wybrana została oferta Stowarzyszenia Sursum Corda z siedzibą w N. S., z którą Powiat B. zawarł 20 grudnia 2023 r. umowy na realizację zadania publicznego pod tytułem "Prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego" oraz "Prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej". Umowy te zostały przesłane skarżącemu wraz z odpowiedzią na jego wniosek.
Istota sprawy sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy informacje wymienione w pkt. 1-11 wniosku, przy założeniu, że znajdują się w ofercie Stowarzyszenia, wybranej w otwartym konkursie ofert przeprowadzonym na podstawie art. 13 ustawy o wolontariacie, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy przez organ samorządu jako organizatora konkursu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżący we wniosku nie żądał nadesłania oferty Stowarzyszenia złożonej w konkursie, lecz informacji, które ta oferta zawierała.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia informacji publicznej. Nawiązuje natomiast do jego znaczeniowej treści w przywołanym już wyżej art. 1 ust. 1, a także w art. 6 ustawy. Ten ostatni przepis zawiera przykładowy katalog informacji
i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami, wyrażanymi w orzecznictwie na tle stosowania powyższych przepisów oraz art. 61 Konstytucji RP, statuującego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o charakterze publicznym, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych
i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. np. powołany
w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2967/23, dostępny
w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18, dostępny jak wyżej).
Taką sferą jest niewątpliwie dysponowanie majątkiem publicznym, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. W takim przypadku konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej w zakresie działań organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz wszelkich innych podmiotów, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, na które to środki składają się obywatele.
Zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami lub samodzielnie, co wprost wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej. Zadania te są finansowane z budżetu państwa w części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom (art. 19 ust. 1 tej ustawy).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Z treści art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy prawnej wynika, że nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:
1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;
2) osoba, która:
a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,
b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,
c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,
d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;
3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji.
Nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może natomiast świadczyć – stosownie do art. 11 ust. 3a ww. ustawy - osoba, która:
1) posiada wykształcenie wyższe,
2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy
i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2,
3) spełnia wymogi, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. c i d.
Przebieg otwartego konkursu ofert regulują przepisy art. 13 i następnych ustawy o wolontariacie.
Art. 14 ust. 1 tej ustawy wskazuje elementy, które powinny znaleźć się w ofercie realizacji zadania publicznego złożonej w trybie otwartego konkursu ofert. Oferta powinna zawierać w szczególności:
1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;
2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;
3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;
4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;
5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;
6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.
Konkurs ofert opiniuje komisja konkursowa, powołana przez organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert (art. 15 ust. 2a ustawy o wolontariacie), natomiast stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:
1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wykonujące działalność pożytku publicznego wymienione w art. 3 ust. 3;
2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego,
w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;
3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;
4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;
5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;
6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych
w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.
Wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty (art. 15 ust. 2j ustawy o wolontariacie), zaś po ich ogłoszeniu organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.
Każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty (art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie).
Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy
o wolontariacie, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie otwartego konkursu ofert, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej
z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o wolontariacie, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania (art. 16 ust. 1 ustawy o wolontariacie).
Jak wynika z treści art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, umowa dotycząca zlecenia zadania publicznego i udzielenia dotacji powinna określać:
1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana,
i termin jego wykonania;
2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;
3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
4) tryb kontroli wykonywania zadania;
5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;
6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.
Przywołane wyżej regulacje ustawowe wskazują na to, że wybór oferty złożonej w otwartym konkursie ofert na realizację przez organizację pozarządową zadania publicznego, polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, skutkuje przyznaniem tej organizacji środków publicznych przez powiat, w tym konkretnym przypadku – Powiat B.. Przy wyborze oferty organ zobowiązany jest kierować się zasadami i kryteriami oceny określonymi szczegółowo w art. 15 ust. 1 ustawy o wolontariacie. Informacja w tym zakresie wraz z poznaniem motywów, jakimi kierował się organ rozpatrując oferty, niewątpliwie ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 (zasady funkcjonowania organów władzy publicznej) i pkt 5 (informacja o majątku publicznym) ustawy o dostępie do informacji publicznej, co dodatkowo potwierdza określone w art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie prawo każdego do żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Prawo to jest jednak ograniczone terminem 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu.
Zdaniem Sądu, uprawnienie przewidziane w ostatnim wymienionym przepisie nie oznacza wyłączenia możliwości dostępu do informacji zawartej w ofercie złożonej w otwartym konkursie ofert na realizację przez organizację pozarządową zadania publicznego, polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to bowiem dwa różne uprawnienia, które mogą być realizowane niezależnie.
Po pierwsze, każde z tych uprawnień cechuje inny rodzaj uzyskanej informacji o charakterze publicznym w zakresie zasad funkcjonowania organu administracji publicznej i sposobu dysponowania majątkiem publicznym. Wykorzystanie regulacji zawartej w art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie pozwala na poznanie przedstawionych przez organ motywów, które – z jego perspektywy - zadecydowały o wyborze konkretnej oferty bądź o jej odrzuceniu. Treścią informacji, którą otrzymuje wnioskodawca w trybie tego przepisu, jest zatem stanowisko organu właściwego do rozpatrzenia ofert zgłoszonych w otwartym konkursie. Natomiast informacja publiczna uzyskana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, dotycząca treści złożonej oferty i jej ustawowych elementów przewidzianych w art. 14 ustawy o wolontariacie,
umożliwia wnioskodawcy - w powiązaniu z wynikiem konkursu – dokonanie samodzielnej oceny legalności działania organu władzy publicznej przy rozpatrywaniu ofert i prawidłowości dysponowania przez niego majątkiem publicznym, a w konsekwencji wypracowanie własnej opinii w tym zakresie. Podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej treści oferty przedstawionej w konkursie, może bowiem sam sprawdzić, czy dokonując wyboru konkretnej oferty organ rzeczywiście przeprowadził ocenę obowiązkowych elementów, wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy o wolontariacie. Przykładowo, bez poznania oferty nie jest możliwe ustalenie, czy organ ocenił kwalifikacje osób przy udziale których organizacja pozarządowa będzie realizować zadania publiczne, a co za tym idzie czy poddał ocenie jakość wykonania zadania proponowanego w ofercie (art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy o wolontariacie). Jak wynika z przytoczonych wyżej art. 11 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy prawnej, do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej oraz do świadczenia usług w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego uprawnione są osoby o określonych kwalifikacjach. Informacje w tym zakresie są obligatoryjnym elementem oferty, podobnie jak np. kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego, którą zobowiązany jest ocenić organ (art. 14 ust. 1 pkt 3 w zw.
z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wolontariacie). To samo dotyczy uwzględnienia przez organ analizy i oceny realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne oraz wzięcia pod uwagę rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków, którą to ocenę organ przeprowadza na podstawie zawartych w ofercie informacji
o wcześniejszej działalności oferenta w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne (art. 14 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6).
Po drugie, prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie jest ograniczone żadnym terminem, a tak by się stało gdyby przyjąć, że zostaje ono wyczerpane w dyspozycji art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie.
Reasumując Sąd stoi na stanowisku, że wszelkie informacje zawarte w ofercie złożonej w otwartym konkursie ofert, służące pozyskaniu przez wnioskodawcę wiedzy o sposobie wykonania przez organ administracji rozpatrujący oferty, obowiązków nałożonych na niego w art. 15 ust. 1 ustawy o wolontariacie, a w konsekwencji o sposobie dysponowania majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną, o jakiej mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) oraz pkt 5 lit. a) i g) ustawy, a tym samym podlegają udostępnieniu.
Należy także podkreślić, że przesłane stronie umowy cywilnoprawne zawarte ze Stowarzyszeniem Sursum Corda nie dostarczają informacji publicznej w zakresie, o jakim mowa wyżej. Obie umowy co do warunków wykonania zadania publicznego odsyłają do złożonych w konkursie ofert, które stanowią załączniki do tych umów, jednak nie zostały skarżącemu udostępnione jako niemające charakteru publicznego. Stanowisko organu, w powiązaniu z odmową udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, prowadzi do swoistej blokady w udostępnieniu informacji publicznej, za którą uznane zostały wprawdzie umowy zawarte ze Stowarzyszeniem, jednak ich istotne elementy czyli warunki, na jakich będą świadczone usługi finansowane ze środków publicznych, określone w ofercie – już nie. Umowy te nie dostarczają bowiem żadnej wiedzy na temat tego, czy wybór oferty skutkujący przyznaniem środków publicznych, został poprzedzony oceną kryteriów wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy o wolontariacie, jakimi powinien kierować się organ przy rozpatrywaniu ofert. Informacja w tym zakresie niewątpliwie ma charakter publiczny i właśnie o nią wnioskował skarżący.
W konsekwencji skład orzekający w tej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23, powołanego przez organ w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie skierowanym do skarżącego z 10 września 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu, nawet przyjęcie za NSA, że oferty złożone w konkursie nie podlegają udostępnieniu, gdyż stanowią dokumenty prywatne, niewytworzone przez organ, nie może powodować automatycznej oceny, że nie zawierają one informacji o charakterze publicznym, podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy. Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje ustawowe, dotyczące zasad procedowania i rozstrzygania otwartego konkursu ofert przez organ władzy publicznej, przyjąć należy, że w tym konkretnym przypadku złożona oferta zawiera takie właśnie informacje, mające charakter publiczny, bo dostarczające wiedzy o sposobie rozpatrywania ofert przez organ
i sposobie wydatkowania środków publicznych.
Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2023 r., III OSK 7186/21 (dostępnym jak wyżej), określone w art. 61 Konstytucji RP prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter kontrolny. Pozwala bowiem Polakom kontrolować bezpośrednio władze oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne i dzięki temu wyrabiać sobie o nich, a także o ich działalności samodzielną opinię, co powinno w przyszłości skutkować racjonalnymi decyzjami wyborczymi. Prawo to posiada szczególne znaczenie dla zachodniej kultury prawnej, w której wolni obywatele mają prawo żądać od władz publicznych zdania rachunków ze sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a więc nie należącym do aktualnie rządzącej partii lub grupy politycznej, ale do wszystkich Polaków. Stąd też przez pryzmat istoty konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy dokonywać wykładni przepisów określających zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy informacją publiczną są informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Z kolei na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g tej ustawy informacją publiczną są informacje o majątku publicznym, przy czym zarówno wyliczenie zasad działania podmiotów zobowiązanych, opisanych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a-g, jak i wyliczenie informacji o majątku publicznym, określonych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h ustawy, nie posiada charakteru zamkniętego. Dlatego też wszystkie informacje dotyczące działania organów oraz gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy, ponieważ pozwalają na skuteczną kontrolę, a następnie na ocenę przez Polaków, w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne, gospodarują środkami publicznymi.
Orzeczenie to zapadło wprawdzie na tle innej procedury konkursowej, lecz należy w pełni podzielić sformułowaną w nim generalną dyrektywę interpretacyjną przy kwalifikacji wnioskowanych informacji jako publiczne.
Wniosek skarżącego z 30 sierpnia 2024 r. w zakresie sformułowanych w nim pytań dotyczył zatem informacji publicznej, o jakiej mowa w art. art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i g) ustawy, tj. informacji o sposobie wykonywania przez Starostę zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i gospodarowania przez ten organ środkami publicznymi.
Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu (poza sporem bowiem pozostaje, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:
- udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy);
- w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy).
- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
Niewątpliwie w stanie sprawy mamy do czynienia z bezczynnością Starosty, który nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji i nie udzielił odpowiedzi na zadane we wniosku pytania.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa.
Orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku uzasadnia treść powołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pkt II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z naruszeniem prawa. Organ w terminie ustawowym zareagował na złożony wniosek i udzielił częściowej odpowiedzi, zaś odmowa uwzględnienia wniosku
w zakresie zadanych w nim pytań nie wynikała ze zlekceważenia skarżącego czy celowego unikania udostępnienia informacji, lecz była spowodowana poglądem
o braku podstaw do zakwalifikowania żądanych informacji jako publiczne, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wynagrodzenie adwokackie, uiszczony wpis od skargi i opłata kancelaryjna od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.