II SAB/PO 151/22

II SAB/Po 151/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
zwrócono nienależnie uiszczoną opłatę kancelaryjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. A. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy K. w przedmiocie nieprzestrzegania regulaminu organizacyjnego żłobka postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100,- (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. /-/ P. Daniel
Uzasadnienie
Skarżący K. A. (dalej również jako: "skarżący") pismem z dnia 21 września 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 września 2021 r., wniósł do Wójta Gminy (dalej jako: "Wójt") skargę na Żłobek Niepubliczny [...] w W. , zwracając się o przeprowadzenie w powyższej placówce kontroli oraz doprowadzenie do usunięcia uchybień oraz o poinformowanie skarżącego w wynikach kontroli. Jako podstawę dokonania czynności kontrolnych skarżący podał wadliwe, w jego ocenie, przyjęcie do żłobka jego córki.
Kolejnym wnioskiem z dnia 15 października 2021 r. skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieprzestrzegania regulaminu organizacyjnego oraz o polecenie usunięcia nieprawidłowości w trybie określonym w art. 57 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1324 ze zm., dalej jako: "ustawa").
Postanowieniem z dnia 29 października 2021 r., [...] Wójt odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. A. w sprawie prowadzonej w oparciu o ustawę z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
W wyniku wniesionego przez K. A. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...], uchyliło postanowienie Wójta z dnia 29 października 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt, powołując się na treść art. 54 – 56 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przeprowadził w dniu 06 czerwca 2022 r. kontrolę warunków i jakości sprawowanej opieki w Żłobku Niepublicznym [...]. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół.
K. A. pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wójta w przedmiocie nieprzestrzegania regulaminu organizacyjnego Żłobka Niepublicznego [...] z siedzibą w W. , a następnie w dniu 12 sierpnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie nieprzestrzegania regulaminu organizacyjnego Żłobka Niepublicznego [...] z siedzibą w W.
Odpowiadając na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie argumentując, że skarżący nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący pismem z dnia 21 września 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 września 2021 r. wniósł do Wójta Gminy (dalej jako: "Wójt") skargę na Żłobek Niepubliczny [...] w W. , zwracając się o przeprowadzenie w powyższej placówce kontroli oraz doprowadzenie do usunięcia uchybień oraz o poinformowanie skarżącego w wynikach kontroli. Jak skarżący doprecyzował we wniosku z dnia 15 października 2021 r. pisma powyższe stanowiły pisma zawierające wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieprzestrzegania regulaminu organizacyjnego oraz o polecenie usunięcia nieprawidłowości w trybie określonym w art. 57 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.
Z uwagi na tak zakreślony przedmiot wniosku skarżącego rozważenia wymagało w pierwszej kolejności, na jakich zasadach Wójt dokonuje czynności nadzorczych względem żłobka.
I tak, zgodnie z art. 26 ustawy prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy stanowi, że rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Natomiast z art. 54 tej ustawy wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Nadzór nad żłobkami, klubami dziecięcymi i dziennymi opiekunami nie ma charakteru kompleksowego. Obejmuje on bowiem jedynie pewien wycinek działalności tych podmiotów, wyznaczony przez wskazany w art. 54 ust. 2 ustawy zakres uprawnień wójta, burmistrza lub prezydenta obejmujący nadzór w zakresie 1) zgodności danych zawartych odpowiednio w rejestrze lub wykazie ze stanem faktycznym; 2) wywiązywania się z obowiązku sporządzania i przekazywania sprawozdań, o których mowa w art. 64; 3) wywiązywania się z obowiązku obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna w związku z otrzymaniem dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1.
Ustawa doprecyzowuje, w art. 57 ust. 1, że w przypadku stwierdzenia, że: 1) podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy albo dzienny opiekun nie spełnia standardów dotyczących sprawowanej opieki, 2) podmiot prowadzący żłobek, klub dziecięcy, podmiot zatrudniający dziennego opiekuna lub osoba, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, nie dopełniają obowiązku w zakresie zapewnienia zgodności danych zawartych odpowiednio w rejestrze lub wykazie ze stanem faktycznym, 3) podmiot prowadzący żłobek, klub dziecięcy, podmiot zatrudniający dziennego opiekuna lub osoba, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, nie wywiązują się z obowiązku sporządzania i przekazywania sprawozdań, o których mowa w art. 64 - organ sprawujący nadzór zobowiązuje go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, przy czym stosownie do treści art. 57 ust. 5 ustawy w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykreśla z rejestru żłobek lub klub dziecięcy albo wykreśla z wykazu podmiot zatrudniający dziennego opiekuna, osobę, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, lub dziennego opiekuna oraz rozwiązuje umowę z dziennym opiekunem zatrudnianym przez gminę bez zachowania okresu wypowiedzenia.
Przytoczone powyżej przepisy jasno wskazują, że w ramach czynności nadzorczych sprawowanych na podstawie ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, w przypadku stwierdzenia istnienia nieprawidłowości, w zakresie wymienionym w art. 57 ust. 1 rolą organu nadzorczego (wójta, burmistrza, prezydenta), jest zobowiązanie podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy do usunięcia naruszenia stwierdzonych nieprawidłowości, a jedynie wyjątkowo do wydania decyzji administracyjnej o wykreśleniu placówki z prowadzonego rejestru. A contrario, w przypadku braku stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie podejmuje żadnych działań. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie kontrolne nie może być utożsamiane z postępowaniem administracyjnym sensu stricto, a więc postępowaniem, którego jedynym celem jest wydanie decyzji administracyjnej. Nie ma więc powyższym zakresie zastosowania rygor wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie każde postępowanie kontrolne będzie skutkowało koniecznością wydania decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy przewidują taką możliwość jedynie w zakresie określonym w artykule 57 ust. 5 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący sam wskazał, że jego wniosek dotyczył podjęcia czynności nadzorczych w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy, a więc podjęcia czynności z uwagi na nieprawidłowości w organizacji i funkcjonowaniu żłobka, klubu dziecięcego lub sprawowanej opieki przez dziennego opiekuna, a następnie wydanie polecenia usunięcia nieprawidłowości w trybie określonym w art. 57 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech. Tym samym obowiązkiem organu było podjęcie czynności nadzorczych z pominięciem przyjętego planu nadzoru, był to bowiem przypadek powzięcia informacji o ewentualnych nieprawidłowościach, o czym stanowi art. 55 ust. 2 ustawy.
Wójt wywiązał się z powyższego obowiązku przeprowadzając w dniu 06 czerwca 2022 r. kontrolę warunków i jakości sprawowanej opieki w Żłobku Niepublicznym [...]. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, w którym wskazano, że nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 57 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Tym samym nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, aby na dzień wniesienia skargi – 12 sierpnia 2022 r. – Wójt pozostawał w bezczynności albo przewlekle prowadził postępowanie. W swojej istocie organ skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych i podjął działania wynikające z przepisów ustawy, a Sąd nie ma obecnie możliwości zobowiązania organu do podjęcia określonych działań, w tym wydania aktu o określonej treści, czego żąda skarżący, wskazując na konieczność wezwania placówki do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd wskazuje, że w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę m. in. wówczas, gdy jest ona niedopuszczalna. Niedopuszczalność zachodzi wówczas, gdy skarga nie może być skutecznie wniesiona, to znaczy nie może zostać merytorycznie rozpoznana przez sąd.
Rzeczą oczywistą pozostaje, że w wypadku, gdy organ wydał akt administracyjny, interpretację albo dokonał czynności nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2423/19; z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 238/16, Baza NSA.). Z istoty rzeczy sąd nie może bowiem zobowiązać organu do podjęcia działania, które już zostało podjęte ani do rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach strony, jeżeli już w ich przedmiocie orzekł. Jak wyżej wskazano sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Wójt wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków nadzorczych podejmując czynności nadzorcze, w tym przeprowadzając kontrolę placówki.
Z kolei co do możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli stwierdzenia bezczynności organu, w sytuacji w której został już wydany akt administracyjny (lub podjęta czynność jak w przedmiotowej sprawie) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Stosownie do niej, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W kolejnej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21).
W ocenie Sądu choć uchwały powyższe dotyczyły sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi wydano decyzję administracyjną, to pozostają one aktualne również w zakresie objętym niniejszą skargą, a więc w zakresie podjęcia czynności nadzorczych na podstawie ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu powyższych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że stwierdzenie, na podstawie p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje w wyniku uwzględnienia skargi, której zasadność może być dokonana jedynie na dzień jej wniesienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesioną po podjęciu aktu przez organ administracji publicznej. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.
Mając zatem na względzie, że skarga na bezczynność i przewlekłość została wniesiona już po podjęciu czynności, do których zobowiązany był Wójt (czynności kontrolne w dniu 06 czerwca 2022 r.), Sąd był zobowiązany, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzec o odrzuceniu skargi, o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia. Jak bowiem wyżej wskazano obecnie Sąd nie ma możliwości wydania orzeczenia zobowiązującego Wójta do podjęcia określonego działania, jak również nie ma możliwości wypowiedzenia się, co do istnienia stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie poprzedzającym czynności kontrolne, a więc do dnia 06 czerwca 2022 r.
O zwrocie wpisu w kwocie 100 zł (punkt II postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na marginesie powyższych Sąd zauważa, że odrębną kwestią pozostaje – co jest zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie – czy twierdzenia organu dotyczące prawidłowości funkcjonowania Żłobka Niepublicznego [...] są zasadne. Zauważyć bowiem należy, że w ocenie skarżącego czynności nadzorcze powinny zakończyć się zobowiązaniem placówki do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreśla jednak, że ocena podejmowanych działań, w tym dokonanych czynności nadzorczych nie należy do kompetencji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność (przewlekłość), gdzie obowiązkiem Sądu jest jedynie wypowiedzenie się, co do terminowość podejmowanych przez organ działań. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie może zastępować organu i formułować konkretnych nakazów kierowanych do organu nadzoru, a tym bardziej prowadzić postępowania wyjaśniającego.
/-/ P. Daniel