II SAB/Go 93/13

II SAB/Go 93/13 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2014-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Niedzielski /sprawozdawca/
Joanna Wierchowicz /przewodniczący/
Krystyna Skowrońska-Pastuszko
Symbol z opisem
6550
659
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska - Pastuszko Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L.G.-W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 1. Zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. 2. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 3. Zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
L.G.-W., reprezentowana przez adwokata D.K. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.
W dniu 18 maja 2010r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie bezpośrednich za rok 2010.
Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] lutego 2011r. poinformował skarżącą, że "...w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy...". Wobec powyższego organ wyznaczył, stosownie do art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, termin wydania decyzji do dnia 31 marca 2011 r.
Kolejnym pismem z [...] marca 2011 r. skarżąca została poinformowana, iż wydanie decyzji nastąpi do dnia 30 kwietnia 2011 r. Następnie pismem z [...] kwietnia 2011 r. poinformowano skarżącą, że wydanie decyzji nastąpi do 31 maja 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. przedłużono termin wydania decyzji do 30 czerwca 2011 r.
W dniu [...] czerwca 2011r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję przyznającą skarżącej płatności na 2010 r. Decyzja powyższa została przez skarżącą zaskarżona w zakresie pomniejszenia przyznanych płatności.
Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca poinformowana została, że jej odwołanie rozpoznane zostanie do 14 października 2011 r. "z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne". Kolejnym zawiadomieniem termin został przesunięty do dnia 26 października 2011 r., a następnie zawiadomieniem z dnia do dnia 14 listopada 2011 r.
Postanowieniem z [...] października 2011 r. organ drugiej instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odwołania skarżącej od decyzji z [...] czerwca 2011 r.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Następnie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2011 r.
Pismami z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r. skarżąca wezwana została do usunięcia braków formalnych wniosków. Natomiast pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżąca wezwana została do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieścisłości we wniosku. Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 października 2013 r.
Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z [...] października 2013 r. organ drugiej instancji uznał zażalenie za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.
W dniu 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej, wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 35 i 36 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,
- art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,
Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w okresie od lipca 2013 r. organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności. W ocenie pełnomocnika skarżącej całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ, powołując się na przepisy art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazał, że zawiadamiał stronę skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako "K.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi wyłącznie złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Nie ma zatem znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął organ wyższego stopnia w danej sprawie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi bowiem w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania płatności na rok 2010.
Zauważyć również trzeba, że ustawodawca stosunkowo niedawno wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Nadto pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).
W świetle wyżej wskazanych definicji stwierdzić należało, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność ani przewlekłość prowadzonego postępowania..." i dalej "Czynności podejmowane w sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego są istotne zarówno dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak również nie można im przypisać pozornego charakteru." Organ stwierdził również na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym kwestię autentyczności podpisu skarżącej na wniosku, co było przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania.
Należy zaznaczyć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 6 maja 2013 r. uchylił postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2011 r. o zawieszeniu postępowaniu.
Tym samym Minister Rolnictwa stwierdził, że nie było żadnych podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ drugiej instancji decyzji z [...] lipca 2013, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2011r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy stwierdził braki formalne we wniosku skarżącej (brak podpisu na wniosku) i w m.in. tym zakresie nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania.
Wykonując wskazania organu odwoławczego organ pierwszej instancji wezwaniem z dnia [...] lipca 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków formalnych wniosku.
Następną, praktycznie ostatnią czynnością organu było zawiadomienie skarżącej (pismo z [...] października 2013 r.) o kolejnym terminie załatwienia sprawy do dnia 9 listopada 2013 r.
W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wielokrotnie informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, za każdym razem wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Jednak w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, prócz kolejnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywaniu nowych terminów, brak jest praktycznie jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podejmowanych w tym czasie przez organ.
Wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Podobne brzmienie maja powoływany przez organ przepis art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z treścią tej regulacji o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 K.p.a. możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3)
O ile przepisy K.p.a. oraz wskazanej ustawy nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazywania dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć, to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie.
Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie prócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie i wezwania do usunięcia braków formalnych, które powinny zostać dostrzeżone przez organ już na etapie wstępnej analizy wniosku, nie wynika by Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności zmierzające do szybkiego i merytorycznego załatwienia sprawy.
Podejmowane przez organ czynności nie zmierzały do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Takie działanie organu należy ocenić jako opieszałe i niesprawne. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki. Działania organu w zasadzie ograniczają się do wydawania zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Po uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji z [...] czerwca 2010, czyli od dnia 10 lipca 2013 r. organ praktycznie nie podejmował żadnych czynności, ograniczając się jedynie do wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 12 i 35 K.p.a. należało uznać za zasadne.
W ocenie Sądu postępowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR prowadzone jest w sposób nieefektywny i niesprawny, co w konsekwencji stanowi, że jest ono prowadzone w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie skutecznie można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
Z uwagi, że od dnia 26 lipca 2013 r. organ wykonuje czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy (wezwanie do usunięcia braków formalnych), dlatego też nie można zaistniałej przewlekłości przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak wykonywanie są one w zbyt dużym odstępie czasu i brak w nich należytej staranności i koncentracji niezbędnej w świetle zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.