II SAB/Go 84/24

II SAB/Go 84/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Dziedzic
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
658
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1, § 1a, § 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi F. C. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania zawiadomienia skarżącego F. C. z dnia [...] r. o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego F. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. F. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej: organ) w przedmiocie weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151, dalej: p.g.k.), poprzez niezakończenie weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przez przyjęcie do zasobu zbioru danych i innych materiałów będących rezultatem pracy geodezyjnej lub przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, wobec nie uwzględnienia stanowiska skarżącego (wykonawcy prac geodezyjnych).
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania - weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w jego sprawie, w reakcji na negatywną weryfikację prac (protokół sporządzony przez p. A. J.), w trybie art. 12b ust. 7 p.g.k. ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji i ponownie wniósł do organu o włączenie sporządzonej i przekazanej dokumentacji do zasobu. W takiej sytuacji organ miał dwie możliwości: 1) przyjmując stanowisko skarżącego jako wykonawcy powinien przyjąć dokumentację do zasobu (poprzedzone wydaniem pozytywnego protokołu), albo 2) nie uwzględniając stanowiska skarżącego jako wykonawcy powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego), (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25.05.2017 r., II SA/Go 221/17, LEX nr 2299581). Organ natomiast bezpodstawnie przekazał skarżącemu kolejny negatywny protokół weryfikacji prac, tym razem podpisany przez p. A. B.
Skarżący zaznaczył, że mimo, że przepisy nie przewidują takiego trybu, z ostrożności ponownie ustosunkował się do przedmiotowej weryfikacji i raz jeszcze wniósł o włączenie sporządzonej dokumentacji do zasobu. Po wykonaniu powyższych czynności, jak wskazał skarżący, organ w dalszym ciągu ani nie przyjął dokumentacji do zasobu, ani nie wydał decyzji o odmowie przyjęcia. W takiej sytuacji skarżący złożył ponaglenie na przewlekłe działanie organu. Ponaglenie to rozpoznał ten sam organ, a jego imieniu wystąpiła p. A. B. (ta sama osoba, która sporządziła drugi negatywny protokół). W piśmie tym zarzucono skarżącemu, że jakoby w reakcji na pierwszy negatywny wynik weryfikacji prac, kiedy to skarżący ustosunkował się na piśmie do tego protokołu i ponownie wniósł o włączenie operatu do zasobu, nie przedłożył organowi rzeczonej dokumentacji. Stanowisko to nie odpowiada prawdzie. Gdyby bowiem dokumentacja ta nie została przez skarżącego złożona, to cóż stanowiło przedmiot weryfikacji dokonany przez p. A. B. Skarżący podkreślił, że organ w dalszym ciągu nie podejmuje czynności, do którym jest prawem zobowiązany. W takiej sytuacji przedmiotowa skarga jest w pełni zasadna.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami procesowymi. Z daleka idącej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd potwierdził naruszenie prawa, organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia zawnioskowanej grzywny.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgłoszeniem pracy geodezyjnej z dnia [...] r. skarżący, będący wykonawcą prac geodezyjnych i kartograficznych jako biegły sądowy, zgłosił opracowanie polegające na: sporządzenie innej mapy do celów prawnych w obrębie [...] działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], jako położenie wpisał: zniesienie współwłasności sygn. Akt [...]. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...] i zostały przygotowane materiały niezbędne do wykonania czynności geodezyjnych w terenie, a następnie do skompletowania operatu technicznego. Wykonawca w dniu [...] r. przesłał za pomocą geoportalu powiatowego służący do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz ze zbiorem danych należących do zakresu baz danych: EGiB w postaci operatu technicznego. W wyniku wykonanych prac został sporządzony operat techniczny i jako cel pracy skarżący wpisał: Sporządzenie mapy do celów prawnych, inne opracowanie geodezyjne do celów prawnych - "mapa z projektem fizycznego podziału działki [...] w celu zniesienia współwłasności, postępowanie sądowe sygn. akt [...]". Osoba upoważniona przez organ dokonała weryfikacji operatu technicznego przekazanego przez skarżącego w dniu [...] r, w wyniku której, stwierdzono pod wzglądem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt. 1 lit. a p.g.k. oraz opracowania wyników tych pomiarów. Osoba weryfikująca wskazała, że brak w sprawozdaniu technicznym jednoznacznego wskazania wyników analizy wykorzystanych materiałów zasobu pod względem dokładności, aktualności i kompletności zgodnie z § 37 pkt 7) rozporządzenia MRPiT z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów... (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670 ze zm.). Następnie wskazano, że: Do numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej podlegających podziałowi użyto punktów granicznych, których położenie nie spełnia wymogów dokładnościowych dla I grupy dokładnościowej określonych w rozporządzeniu. O tym, że punkty dawnej osnowy sytuacyjnej nie spełniają wymogów obecnych standardów technicznych, a w konsekwencji również punkty graniczne pomierzone na tę osnowę nie spełniają wymogów dokładnościowych świadczy m.in. wykonany pomiar kontrolny punktów: [...] i [...], dlatego wszystkie punkty graniczne powinny być wyznaczone z dawnej osnowy, a następnie pomierzone na nową osnowę zgodnie ze standardami technicznymi. Jako przepis podano § 24 rozporządzenia MRPiT z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) w zw. z § 16 pkt 1) rozporządzenia MR z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów...(Dz.U. z 2020 r. poz.1429 ze zm.). Wykonawca ustosunkował się wyników weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych zawartych w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. i w żaden sposób nie zrealizował zaleceń kontrolującego, aby można było uznać zasadność przyjęcia dokumentacji do zasobu. Skarżący swoje wyjaśnienia przesłał przez geoportal powiatowy w dniu [...] r. oraz ponownie przesłał zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Ponownie osoba upoważniona przez organ dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu [...] r. w wyniku, których stwierdzono wystąpienie tych samych nieprawidłowości, które wskazano w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. W związku z tym, że skarżący w tym samym dniu przekazał jednocześnie pismo, w którym ustosunkował się do wyników weryfikacji oraz przesłał tylko zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (bez operatu technicznego) osoba weryfikująca podjęła decyzje o sporządzeniu ponownego protokołu weryfikacji (nie wydając decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu wyników przekazanych prac geodezyjnych), aby dać możliwość skarżącemu poprawy operatu technicznego. Wykonawca ponownie ustosunkował się wyników weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych zawartych w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. w żaden sposób nie zrealizował zaleceń kontrolującego, aby można było uznać zasadność przyjęcia dokumentacji do zasobu. Skarżący swoje wyjaśnienia przesłał przez geoportal powiatowy w dniu [...] r. oraz ponownie zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Ponownie osoba upoważniona przez organ dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu [...] r. w wyniku, których stwierdzono wystąpienie tych samych nieprawidłowości, które wskazano w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. i protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. W związku z tym, że skarżący w tym samym dniu przekazał jednocześnie pismo, w którym ustosunkował się do wyników weryfikacji oraz przesłał tylko zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (bez operatu technicznego) osoba weryfikująca podjęła decyzje o sporządzeniu ponownego protokołu weryfikacji (nie wydając decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu wyników przekazanych prac geodezyjnych), aby dać możliwość skarżącemu poprawy operatu technicznego.
Dalej organ wskazał, że w dniu [...] r. wpłynęło ponaglenie na jego przewlekłe działanie związane z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy geodezyjnej wykonanej w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. W odpowiedzi na ponaglenie skarżącego zostało szczegółowo wyjaśnione na jakim etapie jest postępowanie prowadzone w sprawie przyjęcia do zasobu oraz jakie przepisy prawa zobowiązują wykonawcę przy wykonywaniu prac geodezyjnych i kartograficznych i co należy przekazać wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, aby przykazane wyniki zgłoszonych prace geodezyjnych mogły być ponownie zweryfikowane.
W dniu [...] r. wpłynęła odpowiedź na wyjaśnienia skierowane do skarżącego w dniu [...] r., w której podtrzymuje swoją skargę w całej rozciągłości i prosi o zakończenie prowadzonego postępowania. Wyjaśnił również, że nie uznaje uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole za zasadne i ponownie wnosi o włączenie sporządzonej dokumentacji do zasobu.
W dniu [...] r. zostało skierowane wezwanie na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) do uzupełnienia w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania do przekazania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych [...]. Wykonawca w dniu [...] r. przesłał za pomocą geoportalu powiatowego służący do obsługi Zgłoszeń prac geodezyjnych zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz ze zbiorem danych należących do zakresu baz danych: EGiB w postaci operatu technicznego. W wyniku wykonanych prac został sporządzony Operat techniczny i jako cel pracy skarżący wpisał: Sporządzenie mapy do celów prawnych, inne opracowanie geodezyjne do celów prawnych - "mapa z projektem fizycznego podziału działki [...] w celu zniesienia współwłasności, postępowanie sądowe sygn. akt [...]". Ponownie osoba upoważniona przez organ dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu [...] r. w wyniku, których stwierdzono wystąpienie tych samych nieprawidłowości, które wskazano w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r., protokole weryfikacji [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...]. r.
Skarżący, jak wyjaśnił organ, przekazał prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Sygnatura akt [...] z dnia [...] r., w którym postanowiono dokonać podziału majątku wspólnego na podstawie przekazanej dokumentacji przez Biegłego Sądowego z dziedziny geodezji F. C. Jak wynika z przedstawionych powyżej dowodów w sprawie przekazania dokumentów z wykonanej pracy geodezyjnej, której celem zniesienie współwłasności polegający na podziale działki nr: [...] w obr. [...] – [...] została przekazana do Sądu Rejonowego w [...] przed złożeniem przez skarżącego pierwszego zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych ([...]) wraz z operatem technicznym.
Organ zaznaczył, że skarżący ma świadomość, że dane przekazane w operacie technicznym cyt.: "dane pomiarowe mogą nie spełniać standardów dokładnościowych dlatego w sprawozdaniu technicznym zamieszczam informację że przeprowadzę analizę dokładności - "Współrzędne punktów granicznych do analizy ich dokładności i zgodności ze stanem na gruncie".
Organ zaznaczył, że jako organ służby geodezyjnej i kartograficznej nie ma możliwości wprowadzenia postanowienia Sądu z dnia [...] r., ponieważ dane zawarte w przekazanym operacie technicznym nie spełniają wymogów dokładnościowych przewidzianych w przepisach prawa z dziedziny geodezji i kartografii. Jak wynika z zapisów art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. Natomiast w art. 12b ust. 1 ww. ustawy jest zapis, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Tylko pozytywny wynik weryfikacji daje podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 ww. ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ.
W kwestii warunku dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a., tzn. uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, wskazać należy, iż skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do "Starosty [...]" pismo z dnia [...]r., w którym zarzucił organowi przewlekłe działanie związane z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy geodezyjnej wykonanej w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. Pismo to spełnia wymogi formalne pozwalające na potraktowanie go jako ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zawiera uzasadnienie, w którym autor zakwestionował sposób postępowania organu, wskazał w nim na upływ terminu do załatwienia sprawy, a także wniósł o przyśpieszenie procedowania i załatwienie swojego wniosku (zawiadomienia). Tym samym pismo to zawiera wyraźne żądanie weryfikacji dotychczasowego sposobu postępowania organu w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie w piśmie tym skarżący nie wskazał, że wnosi je do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k.), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy fakt ten nie powinien mieć wpływu na kwalifikację tego pisma. O charakterze pisma decyduje bowiem nie jego nazwa, ale treść, przy czym niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, pismo powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w jego treści (por. postanowienia NSA z dnia 19 października 2010 r., I OZ 791/10 oraz z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Okoliczność że skarżący składając ponaglenie nie wskazał właściwego organu, nie mogła stanowić podstawy uznania skargi za niedopuszczalną. Takie stanowisko byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. postanowienia NSA z dnia 22 października 2019 r., II OSK 3025/19 oraz z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przejawem nadmiernego formalizmu jest m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (por. postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 1282/20 oraz II OSK 1260/20, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., II OSK 2202/20, CBOSA). W tej sytuacji uznać należało, iż skarżący dopełnił wynikającego z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu dopuszczalności skargi.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA).
Bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić w wyniku ustalenia, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności. Mogą one mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z przedłożonych akt, chronologia zdarzeń przedstawiała się następująco: w dniu [...] r. skarżący, działając jako wykonawca pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia pracy [...], zawiadomił organ o wykonaniu w całości zgłoszonej (w dniu [...] r.) pracy geodezyjnej. Do zawiadomienia dołączono operat techniczny - sporządzenie mapy do celów prawnych, inne opracowania geodezyjne do celów prawnych - mapa z projektem fizycznego podziału działki [...] (położonej w [...] przy ul. [...]) w celu zniesienia współwłasności, postępowanie sądowe sygn. akt [...]. Organ dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszonej pracy, co utrwalono w protokole z dnia [...]r., zawierającym opis braków w przekazanej dokumentacji i opis stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się do wyniku weryfikacji. Następnie skarżący, pismem z dnia [...] r. zawiadomił ponownie organ o wykonaniu w całości ww. zgłoszonej pracy geodezyjnej, do pisma dołączając także prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie podziału majątku wspólnego poprzez dokonanie fizycznego podziału nieruchomości nr [...]. Organ ponownie dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszonej pracy, co utrwalono w protokole z dnia [...] r., zawierającym taki sam jak w protokole z dnia [...] r. opis braków w przekazanej dokumentacji i opis stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się ponownie do wyników weryfikacji. Następnie skarżący, pismem z dnia [...] r., zawiadomił ponownie organ o wykonaniu w całości ww. zgłoszonej pracy geodezyjnej i organ ponownie dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszonej pracy, co utrwalono w protokole z dnia [...] r., zawierającym taki sam jak w protokole z dnia [...] r. oraz w protokole z dnia [...] r. opis braków w przekazanej dokumentacji i opis stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z naruszenia prawa. Do powyższych wyników weryfikacji skarżący nie ustosunkował się lecz w dniu [...] r. skierował do organu ponaglenie, na które organ odpowiedział pismem z dnia [...] r. W dniu [...] r. wpłynęła do organu skarga, kierowana do WSA w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem organu, na bezczynność organu w tej sprawie.
Wyjaśnić należy, że w przypadku, gdy wykonawca prac w ustawowym terminie, określonym w art. 12b ust. 7 p.g.k., ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji, zaś organ stanowiska tego nie uwzględnia, to po stronie organu powstaje obowiązek wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedłożonych przez wykonawcę zbiorów danych lub innych materiałów, przy czym zaznaczyć należy, że nie jest możliwe wielokrotne, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zawiadamianie organu administracji geodezyjnej i kartograficznej o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych a w związku z tym także wielokrotne dokonywanie przez ten organ weryfikacji złożonych dokumentów. Określona w p.g.k. procedura weryfikacji prac geodezyjnych przewiduje tylko jednokrotną weryfikację przedłożonych dokumentów i jednokrotne ustosunkowanie się przez wykonawcę do wyników tej weryfikacji. W związku z tym organ nie może po raz kolejny dokonać weryfikacji tej samej pracy geodezyjnej zakończonej negatywnym protokołem i oczekiwać z wydaniem stosownej decyzji do czasu ustosunkowania się przez wykonawcę do swojej ponownej oceny.
Termin do wydania decyzji, o której mowa w art. 12b ust. 8 p.g.k. biegnie od dnia przekazania organowi stanowiska wykonawcy do weryfikacji dokumentów geodezyjnych. Stanowisko to wynika z interpretacji przepisów p.g.k., w szczególności uwzględnia, że z woli ustawodawcy organ tylko raz może dokonać weryfikacji przedłożonych danych, a po ustosunkowaniu się wykonawcy do protokołu, jeżeli złożone materiały nadal - w ocenie organu - zawierają błędy, obowiązany jest wydać decyzję negatywną w zakresie przyjęcia danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak jest p.g.k. podstaw do tego, aby nadać organowi uprawnienie wielokrotnej weryfikacji aż do czasu, kiedy przedkładane dane i inne materiały będą spełniać wszystkie wymogi umożliwiające przyjęcie ich do zasobu. Takie zaś działania podejmował organ w niniejszej sprawie, uchylając się tym samym od ustawowego obowiązku wydania decyzji. Jeśli zaś chodzi o kwestię terminu, w którym organ powinien wydać stosowną decyzję, należy wskazać, że termin ten wyznaczają przepisy k.p.a. odnoszące się do terminów załatwiania spraw. Zgodnie bowiem z art. 35 § 4 k.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym może być inny niż określony w § 3 i 3a, tj. nie później niż w ciągu miesiąca w odniesieniu do sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania oraz niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania w postępowaniu uproszczonym, z tym jednak zastrzeżeniem, że inny termin jest określony w przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym nie może być art. 12b ust. 8 p.g.k., albowiem przepis ten w ogóle nie odnosi się do żadnego terminu, lecz jedynie statuuje obowiązek organu wydania decyzji. Skoro zatem brak w odniesieniu do decyzji z art. 12b p.g.k. regulacji szczegółowej ustalającej termin jej wydania, to prawidłowe jest zastosowanie ogólnych terminów rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym i z tego punktu widzenia badanie terminowości wydania decyzji czy też bezczynności organu w tym zakresie. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ, we wskazanym terminie, nie rozpoznał zawiadomienia skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, do dnia orzekania, w punkcie I. wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pomimo, iż organ dopuścił się bezczynności, to jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na taką kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na taką ocenę Sądu wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że organ nie pozostawał bierny i podejmował czynności w sprawie. O ile okoliczność ta nie usprawiedliwia bezczynności organu, to jednak wywiera wpływ na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, tym bardziej, że sam skarżący trzykrotnie zawiadamiał organ o wykonaniu w całości ww. zgłoszonej pracy geodezyjnej (uczynił to także po wniesieniu skargi na bezczynność, w dniu [...] r.). W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Względy, które legły u podstaw oceny, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za jej wymierzeniem.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.