II SAB/Go 8/23

II SAB/Go 8/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o kwotach nagród wypłaconych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcję publiczną, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od organu Starosty na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. J.K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego, z podaniem kwoty, imienia i nazwisko wraz z uzasadnieniem; 2) nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach z podaniem kwoty, imienia i nazwiska wraz z uzasadnieniem – poprzez przesłanie ww. informacji na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], odmówił J.K. udostępnienia wnioskowanej informacji. Organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Nadto organ wskazał, że nie posiada informacji o przyznanych i wypłaconych w 2021 r. nagrodach dla powiatowych jednostek organizacyjnych i spółek, ponieważ jednostki te samodzielnie gospodarują środkami finansowymi, w ramach zatwierdzonych przez siebie planów finansowych, a ewentualne decyzje dotyczące przyznania nagród podejmują kierownicy tych jednostek.
Wskutek złożonego przez J.K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] marca 2022 r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta w sposób wiarygodny uzasadnił, iż nie jest dysponentem informacji o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach. Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcje publiczne wraz z uzasadnieniem ich wypłacenia Kolegium uznało, iż niesłusznie organ I instancji odmówił jej udostępnienia, bowiem dane te stanowią informację publiczną. Nieprawidłowo także organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej o nagrodach przyznanych w 2021 r. pracownikom Starosta Powiatowego nie pełniącym funkcji publicznej, bowiem mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ nie powinien był wydawać decyzji w tym zakresie. Organ zobligowany był jedynie udzielić pisemnie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji. SKO wskazało też, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego, pełniącym funkcje publiczne. Organ ponownie wskazał, że nie posiada informacji o wielkości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach. Podkreślił przy tym, że w celu uzyskania ww. informacji strona powinna zwrócić się bezpośrednio do podmiotów dysponujących takimi danymi, tj. do powiatowych jednostek organizacyjnych i spółek. Następnie Starosta wyjaśnił, iż nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej co do kwot nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego niepełniącym funkcji publicznych, bowiem powyższe nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do kwestii nagród wypłacanych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcje publiczne organ stwierdził, iż ww. informacja stanowi informację przetworzoną. Wobec powyższego pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie interesu publicznego i jego uzasadnienie, w terminie 14 dni, pod rygorem umorzenia postępowania. Organ zaznaczył, że strona w zakreślonym terminie nie ustosunkowała się do powyższego wezwania. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. wskazał jedynie, że w jego ocenie przedmiotowa informacja ma charakter informacji publicznej prostej.
J.K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. imiona i nazwiska pracowników samorządowych Starostwa Powiatowego, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o uzasadnieniu przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Kolegium zauważyło przy tym, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi informację publiczną, o tyle już nagrody poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie mają. Nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. W konsekwencji żądanie wnioskodawcy w części, w jakiej odnosi
się do wysokości nagród indywidualnych pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych z podaniem imienia, nazwiska oraz z uzasadnieniem nie jest możliwe z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji słusznie odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, w formie decyzji, bowiem w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż trafne jest stanowisko Starosty w zakresie odmowy udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych i wpłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach z podaniem kwoty, imienia i nazwiska oraz uzasadnienia, wobec nieposiadania takiej informacji.
Następnie SKO podkreśliło, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Wnioskowane przez J.K. informacje z uwagi na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność jego realizacji, związaną z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wykazu pracowników pełniących funkcję publiczną z podaniem imienia i nazwiska oraz wysokością przyznanych nagród w 2021 r. wraz z podaniem uzasadnienia stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym. Powyższy zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej wymaga bowiem działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania organu i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań, spełnia przesłanki do uznania ich za informację przetworzoną. Zdaniem SKO organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji odmownej, że przeanalizowanie danych zawartych w aktach osobowych każdego pracownika Starostwa, w sytuacji gdy z Biuletynu Informacji Publicznej organu wynika, że zatrudnia ponad 140 pracowników,
a także sporządzenie zbioru żądanych danych skutkowałoby znacznym obciążeniem pracowników Starostwa Powiatowego, co w konsekwencji przełożyłoby się negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Starostwo. Nadto brak ustosunkowania się przez stronę do wezwania organu I instancji, celem wskazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego realizację złożonego wniosku uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Wyrokiem z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 362/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił złożoną przez J.K. skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej. Sąd stwierdził, że w sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja dotycząca wysokości nagród wypłaconych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcję publiczną, jest informacją prostą czy przetworzoną, dla udostępnienia której ustawodawca przewidział pozytywną przesłankę – wykazanie w jej uzyskaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd wskazał, że "informacja publiczna przetworzona" jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednakże w myśl utrwalonego już stanowiska judykatury, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia
30 września 2015 r., I OSK 1746/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego
w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13,) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14, CBOSA);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15, CBOSA),
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...);
w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia
i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych
i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia
z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia
2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).
Ocena żądanej informacji pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Oznacza to, że podmiot do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, CBOSA).
Dalej Sąd stwierdził, że ani na podstawie pisma informującego skarżącego, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji organu nie można w sposób rzetelny zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Ocena zaś, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji.
Zdaniem Sądu, Kolegium nie wskazało konkretnych danych wykazujących ilu pracowników, w jakim okresie byłoby zaangażowanych w sporządzenie wykazu osób pełniących w Starostwie funkcję publiczną, które otrzymały nagrody w 2021 r. wraz z jej uzasadnieniem. Dla pozyskania ww. informacji niewątpliwie pomocne jest skorzystanie z programów i systemów informatycznych, które są powszechnie używanie w zakresie tego typu działalności. Nadto z informacji zawartej w zaskarżonej decyzji nie wynika, że 140 osób zatrudnionych w Starostwie pełni funkcję publiczną. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że tylko pewna część z tych osób wykonuje funkcję publiczną. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., III 4058/21OSK,wyrok NSA dnia z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, CBOSA). Z podanych przyczyn, w ocenie Sądu, nie sposób zatem uznać, że Kolegium wykazało, że czynności konieczne do załatwienia wniosku skarżącego oznaczają dla organu podjęcie tak dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego czy intelektualnego, który mógłby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań organu.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku J.K. z dnia [...] stycznia 2022 r.
o udostępnienie informacji publicznej, w części dotyczącej wnioskowanych informacji
o kwotach nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego, pełniącym funkcje publiczną, pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych i wymagają:
1. Przeglądu dokumentacji kadrowej i analizy zakresów obowiązków oraz udzielonych przez Starostę upoważnień w celu ustalenia liczby pracowników pełniących funkcje publiczną.
2. Analizy list płac w celu pozyskania danych dotyczących wypłaconych nagród.
3. Wyodrębnienia z listy płac pracowników pełniących funkcje publiczne, którzy otrzymali nagrody.
4. Sporządzenia zestawienia zawierającego uzasadnienia wypłaconych nagród pracowników pełniących funkcje publiczne z całego okresu.
W ocenie organu wykonanie powyższych czynności, z uwagi na ilość zatrudnionych pracowników (około 120), wymaga oddelegowanie do ich wykonania co najmniej dwóch pracowników, co w znaczny sposób będzie miało negatywny wpływ na realizację ich dotychczasowych obowiązków.
Tym samym pismem organ wezwał zatem wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie szczególnego interesu publicznego oraz jego uzasadnienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu 27 stycznia 2023 r. do Sądu wpłynęła skarga J.K. na bezczynność Starosty, w której zarzucono naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Starosta uznał skargę na bezzasadną wskazując, że pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. zwrócił się do J.K. z wezwaniem o wykazanie, że żądane informacje noszą znamiona szczególnie istotnych dla interesu publicznego w terminie 14 dni. Skarżący odebrał wezwanie w dniu 19 grudnia 2022 r. i nie udzielił stosownej odpowiedzi.
Na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] marca 2023 r. organ poinformował, iż nie otrzymał od skarżącego odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2022 r., w związku z czym wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pozostawił bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Starosty, opisanego na wstępie. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków reguluje u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13).
Na gruncie u.d.i.p. w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Należy wskazać, że w niniejszej sprawie został wydany dnia 8 września 2022 r., II SA/Go 362/22 przez tut. Sąd wyrok, na podstawie którego została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego, pełniącym funkcje publiczne. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja dotycząca - co wymaga podkreślenia - wysokości nagród wypłaconych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcję publiczną, jest informacją prostą czy przetworzoną, dla udostępnienia której ustawodawca przewidział pozytywną przesłankę – wykazanie w jej uzyskaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Wymóg ten został określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd podniósł, że w pozostałym zakresie wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ poprzez udzielenie informacji (pismo z dnia [...] kwietnia 2022 r.). Sąd stwierdził, że stanowisko organów uznających, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej jest dowolne, a ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na organie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Z akt sprawy wynika, że Starosta po otrzymaniu prawomocnego odpisu ww. wyroku wraz z aktami sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. poinformował J.K., że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych i przytoczył okoliczności na to w jego ocenie wskazujące. Jednocześnie ww. pismem organ wezwał zatem wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie szczególnego interesu publicznego oraz jego uzasadnienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie odpowiedział na ww. wezwanie, doręczone mu 19 grudnia 2022 r.
Wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy organ uzna, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i w efekcie tego wezwie podmiot wnioskujący o jej udzielenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego
w udostępnieniu informacji publicznej, a skarżący tego szczególnie istotnego interesu nie wykaże, to obowiązkiem organu będzie formalne udzielenie odpowiedzi, tj. odmowa udzielenia takowej informacji w drodze decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Jest to niezbędne, po pierwsze dla wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji odmownej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a po drugie wykazania w podjętej decyzji nieistnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jako że tego wymagają od organu reguły postępowania administracyjnego dotyczące prawidłowego konstruowania i wyjaśniania motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który warunkuje kwestię prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od szczególnej istotności dla interesu publicznego, oraz okoliczność, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym ani milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wykazania w uzasadnieniu decyzji odmownej, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i, że nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji przetworzonej (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., I OSK 1381/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia
17 lutego 2023 r., II SAB/Łd 61/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W orzecznictwie sądowym przyjęto, że treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17, CBOSA). Brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej,
a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 2024/21, CBOSA).
Należy zatem stwierdzić, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje jedynie w dwojaki sposób: albo poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej; albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ustawa nie przewiduje pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na ustalenia, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a podmiot wnioskujący nie wykazuje szczególnego interesu publicznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta takowej decyzji nie wydał, ograniczając się do stwierdzeń zawartych w piśmie z [...] grudnia 2022 r., że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w braku wykazania szczególnego interesu publicznego wniosek o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie pozostawi bez rozpoznania.
Brak podjęcia tego rodzaju działań (wydania decyzji odmownej) oznacza tym samym, że organ pozostawał w bezczynności, który nie ustał na dzień orzekania.
Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej o kwotach nagród wypłaconych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcję publiczną, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I sentencji wyroku). We wskazanym zakresie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji, mimo że stanowiła ona informację publiczną. Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku), gdyż wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. odnośnie jego pkt 2 został załatwiony przez organ poprzez udzielenie informacji (pismo z dnia [...] kwietnia 2022 r.), co zostało wskazane w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 8 września 2022 r., II SA/Go 362/22.
Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynności (art. 149 § 1a p.p.s.a.) stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA).
W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Fakt niezałatwienia wniosku skarżącego w sposób właściwy nie wynikał raczej z lekceważenia ustawowych obowiązków organu władzy publicznej, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. W świetle okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi z urzędu grzywny, czy też przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyżej oceną prawną.