II SAB/Go 76/23

II SAB/Go 76/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1pkt 5 lit. c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] maja 2023 r., powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.), J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w rozpoznaniu jego wniosków z [...] marca 2023 r., [...] marca 2023 r., [...] marca 2023 r., [...] marca 2023 r. i [...] marca 2023 r o udostępnienia informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa za lata 2018-2022, domagając się zobowiązania organu do załatwienia powyższych wniosków oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniach 18 marca 2023 r.,
19 marca 2023 r., 20 marca 2023 r., 21 marca 2023 r. i 22 marca 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa odpowiednio w latach: 2018, 2019, 2020, 2021 i 2022. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie zeskanowanych dokumentów na podany we wniosku adres e-mail. W dniu 31 marca 2023 r. otrzymał odpowiedź organu, w której organ wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zachodzi konieczność dokonania analizy prawnej, a udzielenie odpowiedzi nastąpi do dnia 28 kwietnia 2023 r. Natomiast w dniu 28 kwietnia 2023 r. organ drogą elektroniczną poinformował wnioskującego, że wydruki wyciągów/raportów bankowych potwierdzających transakcje dokonane kartami płatniczymi nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego przedmiotem wniosku jest jednak informacja publiczna, która do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły wskazane przez skarżącego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowano skarżącego, że udzielenie odpowiedzi na wszystkie wnioski nastąpi do dnia 28 kwietnia 2023 r. Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa podał, że nie może udostępnić mu żądanych informacji, gdyż nie są to informacje publiczne; żądane dokumenty nie są bowiem dokumentami urzędowymi.
Organ przyznał, że informacja o tym, kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze przez użycie tych kart jest informacją publiczną. Jednakże odrębną kwestią jest udostępnienie wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Wyciągi te nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem ich postać (kopie) nie mogą być udostępnione (ujawnione) w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu okoliczność, że dokument prywatny, jakim jest wyciąg bankowy, pozostaje w dyspozycji organu administracji publicznej i dotyczy realizacji celów publicznych, nie czyni go automatycznie dokumentem urzędowym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z 13 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.), sprawy ze skargi J.K. z [...] maja 2023 r. na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej wydruków ze służbowych kart bankomatowych odnoszące się do poszczególnych wniosków zostały rozdzielone. W związku z tym w niniejszej sprawie o sygn. akt II SAB/Go 76/23 podlegała rozpoznaniu powyższa skarga w zakresie odnoszącym się do bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] marca 2023 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie
w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Marszałka Województwa w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa z 2022 r.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz
o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji
i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację,
w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej
w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu, a nie tylko w sytuacji, gdy je wytworzyły.
W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Marszałek Województwa jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej
w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot
"w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób
i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r.,
II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02,
M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.
W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że informacje zawarte w wydrukach (wyciągach) z rachunków służbowych kart bankomatowych członków zarządu jednostki samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną, jako, że zawierają one informacje o wydatkowaniu środków publicznych. Informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Dotyczy to także informacji dokumentujących fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, jeżeli treść owych umów dotyczy bezpośrednio wspomnianego wyżej majątku publicznego (por. wyroki WSA w Warszawie z 24 września 2020 r., II SAB/Wa 289/20 oraz WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., IV SAB/Wr 978/2). Powyższe wynika również ze stanowiska organu, który wskazał, iż informacja o tym, "kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze poprzez użycie tych kart" jest informacją publiczną.
Sporne natomiast między stronami było czy mogą być udostępnione wspominane wydruki (wyciągi). Jeśli chodzi o stanowisko organu oparte na rozróżnieniu między prywatnym charakterem wydruku (wyciągu) z rachunku służbowych kart bankomatowych (pochodząca od danego banku) a dokumentem urzędowym, którym ma być informacja publiczna udzielona przez organ na podstawie tego wydruku (wyciągu), jest ono nie do zaakceptowania. Po pierwsze dlatego, że prawidłowa i zgodna z prawem i realizująca cel ustawy informacja
o wydatkach z konta (rachunku) danej służbowej karty bankomatowej (ściśle rzecz biorąc bankowej karty płatniczej) musi odzwierciedlać wszystkie operacje zawarte na tzw. wyciągu (wydruku) z tego konta. W takiej sytuacji udzielenie informacji sprowadzałoby się do "skopiowania" danych z tego wyciągu do treści "dokumentu urzędowego", który wytworzył by organ. Taka jest bowiem logiczna konsekwencja stanowiska prezentowanego przez organ i argumentacji ją wpierającej. Już z tego powodu sens tego stanowiska trudno zaakceptować, chodzi wszak o karty płatnicze ze środkami pieniężnymi jednostki samorządu terytorialnego oddanymi do dyspozycji urzędników wyłącznie dla potrzeb służbowych, a nie o środki prywatne, nie ma więc znaczenia, że wydruk "wyciąg" pochodzi od banku. Drugi argument na niekorzyść przyjętego przez organ stanowiska jest jeszcze istotniejszy. Mianowicie przyjmując, że sam wydruk (wyciąg) nie podlega udostępnieniu, ale dane z niego wynikające już tak, umożliwia się potencjalną ingerencję w treść informacji, której wnioskujący
o dostęp nie będzie mógł zweryfikować, nie mając wglądu w wydruk (wyciąg) operacji dokonywanych z danej karty płatniczej.
Dlatego w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w orzecznictwie, które nie opiera się na formalnym statusie dokumentu (jako urzędowego lub prywatnego), lecz jego treściowej i funkcjonalnej charakterystyce jako nośnika (źródła) informacji publicznej. Według tego poglądu informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne r
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.
Jak się podkreśla, informacja ta musi przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.
Taką informację stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów
w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W perspektywie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu, gdyż za dokument uznaje się każdą informację o działalności władzy publicznej lub
o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. Dokumentem w tym rozumieniu będzie zatem każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową, w tym zatem wydruk czy wyciąg z konta kart płatniczych (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 1036/21). W sprawie nie budzi wątpliwości, że środki finansowe zgromadzone na rachunkach bankowych przedmiotowych kart stanowią wyłącznie środki publiczne, dlatego wyciągi (wydruki) z rachunku tych kart podlegają udostępnieniu.
Ponieważ żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona, organ tym samym dopuścił się bezczynności, co został stwierdzone zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego
z 22 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek
z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności
z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por.
B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest taki stan,
w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo
w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Zdaniem Sądu nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Na taką ocenę przede wszystkim ma wpływ stosunkowo skomplikowany charakter sprawy oraz fakt, że niezałatwienie wniosku w terminie wynikało z błędnej oceny stanu prawnego sprawy, nie było natomiast wynikiem złej woli lub lekceważącego stosunku do sprawy
Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).