II SAB/Go 68/24

II SAB/Go 68/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 24 ust. 4 i ust. 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. P. C. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie informacji dotyczących decyzji administracyjnych wydanych dla działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. Zawnioskował o udostępnienie następujących informacji:
1) kopii decyzji administracyjnych dotyczących działki nr [...],
2) informacji na temat aktualnego stanu prawnego tej działki,
3) ewentualnych postępowań administracyjnych toczących się w sprawie tej działki,
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Starosta [...] na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.):
AD1) przesłał wnioskodawcy decyzję z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
AD2) Wyjaśnił, iż w Starostwie Powiatowym dane dotyczące poszczególnych nieruchomości gromadzone są w Ewidencji Gruntów i Budynków i obejmują informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty: 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W Ewidencji Gruntów i Budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości wraz z ich adresem.
Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o treści art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U, z 2023 r., poz.1752 ze zm., dalej p.g.k.) wskazując, iż celem wykazania interesu prawnego w dostępie do danych należy podać nazwę aktu prawnego, oznaczenie publikatora tego aktu oraz oznaczenie jednostki redakcyjnej tego aktu oraz wskazać okoliczności faktyczne będące przesłankami zastosowania w/w przepisu prawa materialnego, zatem dołączyć pełnomocnictwo od właściciela. Informacja z Ewidencji Gruntów i Budynków jest informacją za którą pobiera się opłatę. W związku z tym, iż wnioskowana informacja nie jest informacją udostępnianą w trybie u.d.i.p., w celu jej uzyskania należy złożyć odrębny wniosek.
AD3) Poinformował, iż aktualnie nie toczą się postępowania administracyjne w sprawie działki nr [...] w miejscowości [...].
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] czerwca 2024 r. otrzymał jedynie jedną decyzję administracyjną, która jest niekompletna, ponieważ nie zawierała wniosku ani załączników do tej decyzji. Starosta nie udostępnił skarżącemu wszystkich wymaganych decyzji administracyjnych ani załączników do decyzji. Dodatkowo organ w swojej odpowiedzi powołuje się na przepisy geodezyjne, co jest niezgodne z celem wniosku skarżącego, który dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a nie szczegółowych danych geodezyjnych. Wskazanie na te przepisy jest w ocenie skarżącego niewłaściwe, gdyż nie dotyczy bezpośrednio przedmiotu wniosku i stanowi nieuzasadnione opóźnienie w realizacji jego żądania. Co więcej, skarżący ma powody przypuszczać, że Starosta ukrywa decyzję dotyczącą budowy budynku nr [...] na przedmiotowej działce, co jest istotną informacją publiczną, którą skarżący ma prawo uzyskać.
W związku z powyższym, wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do niezwłocznego udostępnienia wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących działki nr [...] wraz z załącznikami do tych decyzji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego udzielił w sposób wyczerpujący odpowiedzi na wniosek. W zakresie pierwszego żądania przesłał skarżącemu decyzję z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Żądanie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie dotyczyło wyłącznie decyzji administracyjnej. Zatem wywody skarżącego, jakoby decyzja była niekompletna, ponieważ nie zawierała wniosku, należy uznać za nieuzasadnione. W zakresie drugiego żądania – żądanie określenia stanu prawnego nieruchomości podlega regulacjom p.g.k., w szczególności wymogom wynikającym z art. 24 ust. 5. Zatem jest to szczególny tryb udzielania informacji, nie podlegający regulacjom u.d.i.p. W zakresie żądania trzeciego, udzielono informacji, że aktualnie nie toczą się postępowania administracyjne obejmujące działkę nr [...] w miejscowości [...]. Jednocześnie odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.
Skarżący, kierując pod adresem organu wniosek z dnia 26 czerwca 2024 r., wniósł o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż dla dopuszczalności skargi w opisywanym przedmiocie nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W świetle przytoczonych przepisów bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego – w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W sprawie niewątpliwe oraz niesporne pozostaje, że Starosta [...] jest organem administracji publicznej, wykonującym zadania publiczne, a tym samym jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Jeśli chodzi o pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2024 r., z akt sprawy, w tym z treści tego wniosku wynika, iż skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych dotyczących działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i wraz z pismem z dnia [...] lipca 2024 r. otrzymał decyzję Starosty [...] dnia [...] marca 2021 r., znak [...] zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu klasy RV pochodzenia organicznego o powierzchni 0,0499 ha z działki nr [...], obręb [...], o powierzchni całkowitej 0,7300 ha. Jednocześnie z treści decyzji nie wynika, aby zawierała ona załącznik, zaś wniosek skarżącego dotyczył decyzji, nie zaś innych dokumentów. Stąd też należy się zgodzić z organem co do nietrafności zawartej w skardze argumentacji, jakoby udostępniona w tym zakresie informacja publiczna była niekompletna, gdyż przesłana skarżącemu decyzja nie zawierała wniosku ani załączników do tej decyzji.
Jeśli chodzi o pkt 2 wniosku, Starosta poinformował skarżącego, iż dane dotyczące poszczególnych nieruchomości gromadzone są w Ewidencji Gruntów i Budynków oraz czego dane te dotyczą. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o treści art. 24 ust. 5 p.g.k.
Stosownie do treści art. 24 ust. 4 p.g.k. każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Z kolei w myśl art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:
1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2a) operatorów:
a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604 i 834),
b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266, 834 i 859);
2b) sądów na potrzeby prowadzonych postępowań;
3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2b, które mają interes prawny w tym zakresie.
Organ wyjaśnił również, iż celem wykazania interesu prawnego w dostępie do danych należy podać nazwę aktu prawnego, oznaczenie publikatora tego aktu oraz oznaczenie jednostki redakcyjnej tego aktu oraz wskazać okoliczności faktyczne będące przesłankami zastosowania w/w przepisu prawa materialnego, zatem dołączyć pełnomocnictwo od właściciela. Informacja z Ewidencji Gruntów i Budynków jest informacją za którą pobiera się opłatę. W związku z tym, iż wnioskowana informacja nie jest informacją udostępnianą w trybie u.d.i.p., w celu jej uzyskania należy złożyć odrębny wniosek.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż z ewidencji gruntów jedynie informacje o charakterze przedmiotowym mogą być uzyskane bez legitymowania się interesem prawnym. Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, może zostać zrealizowane tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać interes prawny w tym zakresie.
Powyższe nie świadczy o tym, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, w tym żądane przez skarżącego, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, nie mają charakteru informacji publicznych. Wręcz przeciwnie, należy podkreślić, że informacje te posiadają walor informacji publicznych. Jednak analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji, które zostały określone właśnie w przywoływanych przepisach, w których uregulowano zakres udostępnianych informacji, jak i krąg podmiotów upoważnionych do ich otrzymywania.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że dostęp do informacji publicznej może być uregulowany na odmiennych zasadach i trybie określonych w innych ustawach, co wyraźnie wskazuje na to, że przepisy zawarte w u.d.i.p. nie stanowią jedynej podstawy udostępniania informacji publicznych. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie, to nie ma podstaw do stosowania przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych. Prowadzi to do konstatacji, że przytoczone regulacje zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym należy przywołać stanowisko dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyrażone uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OPS 8/13, w której podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże – co wymaga podkreślenia – tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami.
Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por. wyrok NSA z 29 września 2023 r., III OSK 3047/21). W realiach niniejszej sprawy jest to ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W konsekwencji powyższego odpowiedź udzieloną skarżącemu przez Starostę w zakresie pkt 2 wniosku należy uznać za nienapuszającą przepisów prawa i nie skutkującą bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Jeśli chodzi natomiast o pkt 3 wniosku, organ poinformował skarżącego, iż aktualnie nie toczą się postępowania administracyjne w sprawie działki nr [...] w miejscowości [...]. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż ma on "powody przypuszczać, że Starosta [...] ukrywa decyzję dotyczącą budowy budynku nr [...] na przedmiotowej działce" należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje rozwiązania prawnego, przy pomocy którego sąd administracyjny mógłby prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do weryfikacji prawdziwości, czy też rzetelności informacji udostępnionej wnioskodawcy. Stąd też w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę brak jest podstaw do zakwestionowania odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ w tym zakresie. Odnośnie natomiast zawartej w przesłanej skarżącemu decyzji Starosty [...] dnia [...] marca 2021 r., znak [...] wzmianki o innej decyzji – Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy, należy wskazać, iż o ewentualne udostępnienie tej decyzji skarżący może zwrócić się do organu, który ją wydał, tzn. do Wójta Gminy [...], który to organ dysponuje jednocześnie informacją, czy jest to decyzja ostateczna i czy pozostaje ona w obrocie prawnym.
Opisane wyżej informacje zostały skarżącemu udzielone pismem z dnia [...] lipca 2024 r., tzn. przed upływem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczonego od daty wpływu wniosku ([...] czerwca 2024 r.).
W konsekwencji skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną należało oddalić.