II SAB/Go 61/23

II SAB/Go 61/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36, art. 37, art. 64
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 699
art. 48, art. 48a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniuna posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. K. Sp. z o.o. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku B. K. Sp. z o.o. z dnia [...] o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz strony skarżącej B. K. Sp. z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. B Sp. z o.o. (powoływana dalej również jako: "strona", "Spółka", "skarżąca") zwróciła się do Marszałka Województwa (powoływanego dalej również jako: "organ"), o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]. Wniosek został złożony celem dostosowania posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm., określanej dalej jako u.z.u.o.).
W piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ poinformował spółkę, że powyższy wniosek nie spełnia wymogów formalnych i winien być uzupełniony. Jednocześnie powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.)wezwał spółkę do przedłożenia w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania:
- zaświadczeń o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a ustawy
z 14 grudnia2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 699; określanej jako u.o.);
- operatu przeciwpożarowego określającego warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, uzgodnione z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej;
- postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uzgadniającego warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów zawarte
w operacie przeciwpożarowym;
- tytułu prawnego do miejsc magazynowania odpadów w formie aktu notarialnego;
Ponadto - na podstawie art. 50 k.p.a. - organ wezwał stronę do przedłożenia,
w terminie 30 dni, analizy laboratoryjnej składu fizykochemicznego wytwarzanych produktów; określenia całkowitej pojemności instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; określenia rocznej masy przerobowej instalacji; określenia dobowej mocy przerobowej instalacji do przetwarzania odpadów oraz uporządkowania informacji o rodzajach i masach magazynowanych odpadów.
W wyznaczonym terminie spółka częściowo uzupełniła wniosek. W odniesieniu do przedłożenia operatu przeciwpożarowego oraz postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) PSP, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wniosła o przedłużenie terminu do dnia 14 lutego 2021 r.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. organ poinformował spółkę, że wyznaczył nowy termin do przedłożenia ww. operatu przeciwpożarowego oraz postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) PSP do dnia 14 lutego 2021 r.
W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. spółka ponownie wystąpiła do organu
o wydłużenie terminu do przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów, o kolejne
3 miesiące, tj. do dnia 14 maja 2021 r.
W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. poinformował stronę, że wyznacza ostateczny termin dokonania powyższych czynności do dnia 14 maja 2021 r.
Powyższy termin, zgodnie z kolejnym wnioskiem strony zawartym w piśmie
z dnia [...] maja 2021 r.,organ wydłużył do dnia 1 lipca 2021 r.
W dniu 30 czerwca 2021 r. spółka przedłożyła operat przeciwpożarowy wykonany dnia [...] czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. B.L. i postanowienie nr [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] czerwca 2021 r. Jednocześnie w piśmie z [...] czerwca 2021 r. wskazała, że z uwagi na treść przygotowanego operatu przeciwpożarowego modyfikuje wniosek z dnia [...] marca 2020r. Wyjaśniła, że modyfikacja dotyczy pkt. VI powyższego wniosku, a następnie pkt 8 wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., w których wskazano maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz, które mogą być magazynowane w okresie roku. Spółka przedstawiła tabelę porządkującą informacje o rodzaju i masach magazynowanych przez nią odpadów. Ponadto zaznaczyła, że modyfikacja dotyczy także pkt. VII wniosku, w którym wskazano największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Podała jednocześnie, że największa masa odpadów jaka może być magazynowana w tym samym czasie to 51 Mg.
W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. organ poinformował spółkę, że maksymalna masa odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie w Mg nie może być większa od całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Nie może mieć także wartości większej od największej masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie w Mg. Jednocześnie organ powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał spółkę do:
1. zweryfikowania maksymalnej masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie w Mg;
2. zweryfikowania największej masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie;
3. zweryfikowania całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
4. w związku ze zmianą największej masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie - zweryfikowania kwoty zabezpieczeń roszczeń oraz przedstawienie formy zabezpieczenia roszczeń;
5. doprecyzowania czy przedmiotowy wniosek dotyczy wygaszenia obowiązującej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] i wydania nowego pozwolenia na zbieranie odpadów czy dostosowania się do obowiązujących przepisów na podstawie art. 14 u.z.u.o.
- w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. spółka złożyła wyjaśnienia i podała zweryfikowane masy magazynowanych odpadów. Wskazała m.in., że motywem dla którego złożyła wniosek była chęć nieprzerwanego utrzymania posiadanego uprawnienia do przetwarzania odpadów, które posiada na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] maja 2023 r. znak [...]. Można zatem przyjąć, iż składając wniosek z dnia [...] marca 2020 r. miała zamiar dostosowania zezwolenia do aktualnych wymagań prawnych. Spółka zaznaczyła przy tym, iż pismem z dnia [...] września 2020 r. organ wezwał ją do oznaczenia terminu, na który ma być wydane nowe zezwolenie (przez zobowiązanie Spółki do określenia okresu, w jakim będzie prowadzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów). W odpowiedzi wskazała zatem maksymalny możliwy okres prowadzenia działalności, tj. 10 lat, albowiem nie planowała i nie planuje zakończenia przedmiotowej działalności. Spółka zaznaczyła przy tym, że powyższe zobowiązanie organu mogłoby wskazywać, iż organ zamierza wydać nową decyzję o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, na "nowy" 10 letni okres. Gdyby jednak w wyniku postępowania organ wydał decyzję aktualizującą posiadane już przez spółkę zezwolenie, z oznaczeniem nowego 10-letniego terminu obowiązywania, to taka decyzja byłaby zgodna z wnioskiem spółki z dnia [...] marca 2020 r. Jednocześnie spółka wskazała, iż jej wniosek z dnia [...] marca 2021r. dotyczył zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zaś treść pkt 5 wezwania stanowi o zezwoleniu na zbieranie odpadów.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ, na podstawie art. 41 ust. 6a u.o., wystąpił do Burmistrza o wydanie opinii. Jednocześnie zwrócił się o udzielenie informacji czy do przedłożonego wniosku na przetwarzanie odpadów wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy.
Burmistrz stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z dnia [...] września 2021 r. Wskazał, że z dołączonych dokumentów wynika, że spółka prowadzi przedmiotową działalność w tym miejscu od wielu lat. Zakładając zaś, że inwestycja nie wiąże się z rozbudową, budową lub zmianą sposobu użytkowania nieruchomości to nie ma konieczności ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Pismami z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ wystąpił też do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (na podstawie art. 41a ust. 1 i 3 u.o.) z prośbą o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, a także do Komendanta Miejskiego PSP (na podstawie art. 41 a ust. 1a i 3a u.o.) o wykonanie kontroli miejsca magazynowania odpadów w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony przeciwpożarowej.
Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. (wpływ do organu 23 września 2021 r.)spółka, powołując się na art. 98 § 1 k.p.a., zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania w sprawie do dnia 31 grudnia 2021 r. z uwagi na potrzebę zdobycia czasu na realizację wymagań ochrony przeciwpożarowej zawartych w operacie przeciwpożarowym z [...] czerwca 2021 r. oraz postanowieniu Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z [...] maja 2021 r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie do dnia 31 grudnia 2021r.
W dniu 19 listopada 2021 r. organ otrzymał drogą elektroniczną (ePUAP) informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w spółce B sp. z o.o., która prowadzi działalność polegającą na hurtowej sprzedaży pelletu i brykietu zakupionych od producenta, tj. B Spółki z o.o..
Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. spółka zwróciła się do organu o dalsze zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] organ, na podstawie art. 101 § 1 k.p.a., podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Uzasadniając powyższe postanowienie organ wskazał, że po szczegółowym zapoznaniu się z aktami w przedmiotowej sprawie, stwierdził, iż wymagania ochrony przeciwpożarowej zawarte w operacie przeciwpożarowym z [...] czerwca 2021 r. wykonanym przez mgr inż. B.L. - rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń
przeciwpożarowych zostały pozytywnie uzgodnione przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Tym postanowieniem Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej w sposób wskazany w operacie przeciwpożarowym, zawierającym warunki ochrony przeciwpożarowej miejsc przetwarzania i magazynowania odpadów, zlokalizowanych na terenie firmy B Sp. z o. o. na działce ew. nr [...]. Ponadto postanowił, by pozostałe rozwiązania zastosowane w obiekcie spełniały wymogi określone w przepisach szczególnych i Polskich Normach. Organ stwierdził, że spółka przedstawiła stosownie do wymogów przepisu art. 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.z.u.o., tj. operat przeciwpożarowy, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 u.o. oraz postanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c u.o. W związku z powyższym organ uznał, iż ustała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie i postanowił podjąć postępowanie. Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., na podstawie art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.z.u.o. organ wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, tj.:
1. zweryfikowania największej masy odpadów o kodzie 03 01 05 trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 2. po zweryfikowaniu największej masy odpadów o kodzie 03 01 05, o której mowa w punkcie 1 wezwania, zgodnie z wymogiem określonym w art. 14 ust. 1 pkt 13. u.z.u.o., wskazania tylko i wyłącznie:
- maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które w tym samym czasie mogą być magazynowanych oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;
- największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
- całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
3. uzupełnienia informacji we wniosku w zakresie wskazania rodzajów odpadów wytworzonych w procesie przetwarzania R12 z odpadu o kodzie 03 01 05, podania ich masy oraz określenia procesu przetwarzania dla każdego rodzaju odpadów wytworzonych;
4. dla odpadów wytworzonych w procesie przetwarzania R12, które będą magazynowane i ponownie przetwarzane na terenie zakładu wnioskodawcy określenia:
- największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
- całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
5. zweryfikowania wysokości zabezpieczenia roszczeń, o których mowa w art. 48a ust. 1 u.o. Organ wskazał, że zabezpieczenie roszczeń należy wyliczyć odrębnie dla każdego miejsca magazynowania przeznaczonego na odpady do przetwarzania oraz dla każdego miejsca magazynowania odpadów wytworzonych. Dla rodzajów odpadów, które zostaną wytworzone w wyniku procesu przetwarzania R12 i które nie będą ponownie przetwarzane na terenie zakładu Wnioskodawcy, nie należy wyliczać zabezpieczenia roszczeń.
W pouczeniu organ wskazał, że niezastosowanie do powyższego wezwania
w podanym terminie będzie obligowało go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty z [...] maja 2013 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów.
W odpowiedzi na powyższe spółka w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. przedstawiła w tabeli wielkości wskazane w pkt 1 i 2 wezwania. Nadto wyjaśniła, że największa masa odpadów które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie
w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części to 51 Mg. Zaznaczyła, że w operacie przeciwpożarowym przyjęto jednoczesne występowanie w linii technologicznej 1 Mg odpadów, a w pomieszczeniu magazynowym oraz przyległym placu do 50 Mg odpadu (50Mg+1Mg = 51Mg).Odnośnie pkt 3 i 4 powyższego wezwania spółka zwróciła się do organu o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień. Wskazała, iż zobowiązania zawarte w pkt 3 i 4 wezwania budzą jej wątpliwości, co do tego w jaki sposób powinna je prawidłowo wykonać, stąd też wnioskuje o to, by organ udzielił dodatkowych objaśnień w tym zakresie. Spółka zaznaczyła, że nie ma pewności, czy prawidłowo intepretuje, iż w pkt 3 wezwania, a mianowicie czy w ramach tego punktu została zobowiązana do podania dodatkowego procesu przetwarzania odpadów, poza wskazanym już procesem oznaczonym symbolem R12 wg załącznika nr 1 do u.o. Spółka wskazała, że dotychczasowa decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów, jaką posiada spółka, a to decyzja Starosty z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]), jako proces przetwarzania określa jedynie proces R12. Tymczasem z pkt. 3 Wezwania zdaje się wynikać, iż Spółka jest zobowiązywana do tego, by - poza procesem R12 - wskazać dodatkowy proces przetwarzania odpadów powstałych w wyniku procesu R12. (Spółka nie jest jednak pewna tej interpretacji). Opisując prowadzony proces przetwarzania odpadów, spółka wyjaśniła, że proces odzysku polega na uzyskiwaniu z odpadów mieszanki, z której następnie wytwarzany jest produkt końcowy w formie kostki (brykiet) lub kulki (pellet) sprasowanego materiału będące paliwem stałym przeznaczonym do spalania w kotłach. Zaznaczyła, że jeśli zdaniem organu opisana wyżej działalność wymaga rozszerzenia wniosku o dodatkowy (poza procesem R12) proces przetwarzania, zwraca się z prośbą o wskazanie jaki prawidłowy proces winna dodatkowo wskazać. Natomiast co do pkt 5 spółka wskazała, że wysokość zabezpieczenia roszczeń nie ulega zmianie. W związku z tym proponowana forma i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a u.o., pozostaje taka sama jak w złożonym uzupełnieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021r.
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. organ poinformował stronę, iż jej wniosek nadal wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia. Zaznaczył, że w uzupełnieniu do wniosku
z dnia [...] marca 2022 r. spółka wyjaśniła, że w wyniku prowadzonego procesu odzysku z odpadów mieszanki wytwarzany jest produkt końcowy w formie kostki (brykiet) lub kulki (pellet) sprasowanego materiału będącego paliwem stałym przeznaczonym do spalania w kotłach. Zgodnie z warunkami określonymi w pkt. II ppkt. 3 decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r., w wyniku prowadzonego na działce ew. nr [...] procesu przetwarzania odpadów o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 powinien być wytwarzany brykiet. Organ podkreślił, że powyższa decyzja nie zezwala na wytwarzanie pelletu. Następnie stwierdził, że z wyjaśnień spółki wynika, że przetwarzane w procesie R12 odpady o kodzie 03 01 05 są mieszanką odpadów,
z których produkowany jest brykiet. W analizowanym przypadku, by wyprodukowany brykiet można było traktować jako gotowy produkt, przetwarzane przez spółkę odpady o kodzie 03 01 05 powinny stanowić czyste drewno z wyłączeniem płyty wiórowej i forniru. W opinii organu, w wyniku prowadzonego przez spółkę odzysku odpadów o kodzie 03 01 05 w procesie R12 wytworzony brykiet będzie nadal odpadem, tj. odpadem o kodzie 19 12 10 Odpady palne (paliwo alternatywne). Odpad o kodzie 19 12 10 powinien być poddany przetwarzaniu w procesie R1 by można było uznać go za produkt. W związku z powyższym organ, na podstawie art. 50 §1 i art. 54 §1 pkt 6 k.p.a., wezwał spółkę do złożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, wyjaśnień i uzupełnienia wniosku w następującym zakresie:
1. określenia jednoznacznie czy przetwarzane przez spółkę odpady o kodzie 03 01 05 stanowią czyste drewno z wyłączeniem płyty wiórowej i forniru;
2. w przypadku wytwarzania brykietu z zanieczyszczonych odpadów drzewnych wskazania rodzaju i masy odpadu wytworzonego w procesie przetwarzania R12 z odpadu o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04;
3. określenia ilość odpadu przewidywanego do wytworzenia w ciągu roku (Mg/rok) w procesie przetwarzania R12 z odpadu o kodzie 03 01 05, który będzie przekazywany do zagospodarowania wyłącznie uprawnionym podmiotom, zgodnie
z art. 27 ust. 2 u.o.;
4. dla odpadu wytworzonego w procesie przetwarzania R12, który nie będzie przekazywany do zagospodarowania uprawnionym podmiotom, a będzie magazynowany i ponownie przetwarzany na terenie zakładu wnioskodawcy określenia:
1) maksymalnej masy odpadu wytworzonego, który w tym samym czasie może być magazynowany oraz który może być magazynowany w okresie roku;
2) największej masy odpadu, który mogłyby być magazynowany w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
3) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
5. wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów wytworzonych
w procesie przetwarzania R12 z odpadu o kodzie 03 01 05.
W pouczeniu organ wskazał, że niezastosowanie do powyższego wezwania
w podanym terminie będzie obligowało go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty z [...] maja 2013 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. spółka, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania. Podniosła, że w posiadanej decyzji na przetwarzanie odpadów wydanej przez Starostę z [...] maja 2013 r. wskazane zostało, iż prowadzony na podstawie decyzji sposób przetwarzania odpadów "będzie powodował, że nie powstaną w wyniku procesu żadne odpady", co powoduje na ten moment trudność w ustosunkowaniu się do wezwania organu z dnia [...] marca 2022 r. Nadto spółka wskazała, iż do grupy kapitałowej, do której przynależy wchodzi także inny podmiot, który zajmuje się prowadzeniem działalności polegającej na dostawie ciepła (dla wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni, urzędów administracji publicznej, placówek oświatowych itp.), które to ciepło wytwarzane jest ze spalania brykietu, dostarczanego przez spółkę - wnioskodawcę(wytwarzanego w oparciu o wyżej wymienioną decyzję Starosty z dnia [...] maja 2013r.). Spółka poinformowała, że udziałowcy obu powyższych podmiotów (tj. udziałowcy spółki będącej wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu oraz spółki odbierającej wytworzony brykiet na potrzeby funkcjonowania kotłowni i dostarczania ciepła, o którym wyżej mowa) rozważają zmiany podmiotowe spółek, w wyniku których nie jest wykluczone, że spółka wnioskodawca oraz spółka odbierająca brykiet zostaną połączone w jeden podmiot (połączenie spółek). Wówczas może zaistnieć sytuacja, w której brykiet będzie ponownie wykorzystywany przez samą spółkę, jako paliwo alternatywne. Strona podniosła, że z uwagi na obecną sytuację, tj. trwającą wojnę w Ukrainie, zapowiedzi władz centralnych w kwestii gruntowych zmian polityki energetycznej, ogólny stan "niepewności sytuacji gospodarczej", udziałowcy nie są w stanie obecnie (niezwłocznie) podjąć powyższej decyzji o ewentualnej fuzji, bądź innego rodzaju przekształceniach podmiotowych Spółek, z uwagi na ich daleko idące, długofalowe konsekwencje, dla funkcjonowania tychże podmiotów, ich pracowników, a także odbiorców ciepła. Z uwagi na te właśnie okoliczności rodzące stan dużej niepewności na rynku energii oraz wyczekiwaniu na ustabilizowanie zaistniałej sytuacji energetycznej, w ocenie spółki, zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania, by po pierwsze pozwolić podjąć udziałowcom właściwe decyzje gospodarcze w nieco bardziej znormalizowanych uwarunkowaniach gospodarczych, a po drugie by zapewnić ciągłość dostaw ciepła, realizowanych aktualnie dla wielu podmiotów, w tym odbiorców indywidualnych oraz instytucji użyteczności publicznej (w trakcie trwającego wciąż okresu grzewczego).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie.
Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., na podstawie art. 58 § 1 – 2 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn2ustawy o COVID-19 zawiadomił spółkę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu określonego w wezwaniu z dnia [...] marca 2022 r.
W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. spółka zwróciła się do organu o przywrócenie terminu na złożenie wyjaśnień i uzupełnień wskazanych w wezwaniu z dnia [...] marca 2022 r.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia braków w wyżej wymienionego wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przez wyczerpujące sprecyzowanie żądania i jednoznaczne określenie wniosku, a mianowicie:
1. wskazania czy wniosek strony z [...] maja 2022 r. należy traktować jako wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, czy jako informację w przedmiotowej sprawie o rzekomo zaistniałych przesłankach do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.;
2. podania czy przyczyną przywrócenia terminu są okoliczności związane
z COVID-19, wykazanie ich wpływu na brak możliwości zrealizowania czynności przez stronę we właściwym terminie oraz brak winy strony w niedochowaniu terminu. Organ zaznaczył, że jeżeli strona uprawdopodobni powyższe - termin zostanie przywrócony.
W odpowiedzi na powyższe spółka w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. wyjaśniła, że jej wniosek z dnia [...] maja 2022 r. należy traktować jako wniosek
o przywrócenie terminu, złożony na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Nadto wskazała, że okoliczności braku winy jej w złożeniu wyżej wymienionych wyjaśnień - w istocie rzeczy - również zostały przedstawione już w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. Okoliczności te sprowadzają się do oceny złożonego wcześniej wniosku o zawieszenie postępowania, który to wniosek strona wystosowała do organu pismem z dnia [...] marca 2022 r.
Na marginesie spółka wskazała, że obowiązek wykazania związku pandemii COVID z okolicznościami uzasadniającymi wniosek o przywrócenie terminu nie wynika ani z informacji organu zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022r. (informacja o możliwości przywrócenia terminu), ani z powołanego przez organ w pouczeniu przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Mimo to w przypadku spółki związek ten przedstawia się w sposób omówiony powyżej.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] organ odmówił spółce przywrócenia terminu do dokonania czynności określonych w wezwaniu z dnia [...] marca 2022 r..
Na powyższe postanowienie spółka wniosła zażalenie do Ministra Klimatu
i Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. organ poinformował spółkę, że jej wniosek
z dnia [...] marca 2020 r., z uwagi na brak uzupełnienia podania w wyznaczonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania. Jednocześnie wskazał, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone decyzją Starosty z dnia [...] maja 2013 r. wygasło z mocy prawa, na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.u.o, po upływie terminu 5 marca 2020 r.
W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu, do Ministra Klimatu i Środowiska ponaglenie na bezczynność organu wyrażającą się w pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] marca 2020 r. bez rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr: [...] Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że Marszałek Województwa nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania.
W dniu 25 kwietnia 2023 r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu wyrażającą się w pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2020 r. Skarżąca, powołując się na art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.), zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: 1. art. 14 ust. 1, 2 i 7 u.z.u.o. przez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w przyjęciu, że:
- w ramach elementów treściowych wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.z.u.o.. lub też w zakresie dokumentów, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.z.u.o. strona ma obowiązek złożyć również wyjaśnienia, które organ zażądał od skarżącej w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., podczas gdy wyjaśnienia te (objęte wezwaniem organu) nie stanowią obligatoryjnego elementu treściowego wniosku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.z.u.o. ani też nie można ich zakwalifikować jako dokumentów z art. 14 ust. 2 u.z.u.o.;
- wyjaśnienia, których zażądał organ w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. stanowią informacje niezbędne do wydania decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 7 u.z.u.o, choć przedmiot tego postępowania (zakres badania) określony wyżej wymienionymi przepisami w żaden sposób nie dotyczy okoliczności objętych wezwaniem Marszałka Województwa (żądanie organu wykraczało poza przedmiot postępowania określonego
w art. 14 ust. 1, 2 i 7 u.z.o.u.);
2. art. 64 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ, że wyjaśnienia zawarte w wezwaniu organu z dnia [...] marca 2022 r. stanowiły inne wymagania ustalone przepisami prawa (elementy formalne wniosku), których nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania, podczas gdy owe wyjaśnienia, których zażądał organ w wyżej wymienionym piśmie stanowiły inne, szczegółowe wyjaśnienia, które Marszałek Województwa sformułował w ramach merytorycznej oceny wniosku strony;w konsekwencji zaś błędnej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieprawidłowe założenie organu, iż wniosek ten obarczony jest nieuzupełnionymi brakami formalnymi;
3. art. 14 ust. 4 u.z.u.o. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie przez organ na podstawie tego przepisu, że doszło do wygaśnięcia dotychczasowej decyzji - pozwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego skarżącej, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa powyższym unormowaniu albowiem nie zaistniała sytuacja, w której strona nie złożyła wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 14 u.z.u.o. w terminie, o którym mowa
w ust. 1 art. 14 u.z.u.o., która to sytuacja pozwalałaby na stwierdzenie wygaśnięcie
z mocy prawa dotychczasowego zezwolenia strony, co stwierdził organ w piśmie
z dnia [...] lutego 2023 r.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o:
1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wydania stronie decyzji zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) - zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w celu dostosowania wyżej wymienionej decyzji do przepisów u.z.u.o., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony z [...] marca 2020 r.;
3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4)zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł;
5) zasądzenie na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie.
Organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku B Sp. z o.o. z [...] marca 2020r. Wskazał, że podjął szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, aby
w konsekwencji wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa, jednakże skarżąca nie dołożyła starań, aby uzupełnić wniosek należycie w wymaganym przez organ zakresie i terminie oraz złożyć stosowne wyjaśnienia istotne dla sprawy. W ocenie organu wydanie spółce decyzji zmieniającej decyzję Starosty znak: [...] z [...] maja 2013 r. w niezmienionej formie jej zapisów, bez uprzedniego dokonania ustaleń, których domagał się organ w wezwaniu z [...] marca 2022 r. byłoby udzieleniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów wbrew przepisom prawa obowiązującym w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może zatem uwzględnić skargę nawet w sytuacji podniesienia przez stronę skarżącą zarzutów niezasadnych czy nieadekwatnych do stanu sprawy.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., co wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 53 § 2b p.p.s.a. i umożliwiło jej merytoryczne rozpatrzenie. Kwestia tego, czy ponaglenie zostało uwzględnione przez organ nadrzędny nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowej.
Jako, iż przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest nie określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i oznacza niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).Bezczynność zatem to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek.
W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w trybie art. 14 ust. 1 u.z.u.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie u.z.u.o. uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Art. 14 ust. 1, 2 i 3 u.z.u.o. określa szczegółowo wymagania, które winien spełnić wyżej wymieniony wniosek. Przepis art. 14 ust. 4 u.z.u.o. przewiduje zaś, że jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Analiza art. 14 ust. 4 u.z.u.o. prowadzi do wniosku, że wymienione w nim sytuacje, które powodują wygaśnięcie zezwolenia, mają charakter zdarzeń, które następują w ściśle określonym czasie. Z tymi zdarzeniami został powiązany skutek
w postaci wygaśnięcia zezwolenia w określonym zakresie, a wobec tego należy przyjąć, że gdy określone zdarzenie nastąpi, powstaje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia jedynie w tym zakresie. Oznacza to, że wygaśnięcie zezwolenia następuje zasadniczo w dniu, w którym upłynął ustawowy termin do złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji, spełniającego wymagania określone w ust. 1 i 2 art. 14.
Zważyć jednak należy na różnorodność możliwych sytuacji faktycznych
i prawnych, w tym niejednokrotnie trudności w ocenie w konkretnej sprawie np. czy złożony w terminie do 5 marca 2020 r. wniosek spełnia lub nie wszystkie określone
w ust. 1 i 2 wymagania, czy został na wezwanie organu uzupełniony. To posiadacz odpadów decyduje bowiem czy, uwzględniając nowe wymogi ustawowe konieczne dla dalszego prowadzenia określonego rodzaju gospodarowania odpadami, do których musi się dostosować, zamierza wypełniać i złoży wniosek o stosowaną zmianę uzyskanej wcześniej decyzji, czy nie. Mógł zatem nie złożyć wniosku o zmianę pozwolenia, mimo świadomości konsekwencji prawnych w postaci jego wygaśnięcia. W takiej sytuacji najprościej można ustalić, że z upływem ustawowego terminu, w przedmiotowym zakresie dana decyzja wygasła. Jak jednak wskazano, w licznych przypadkach ustalenie czy i w jakim konkretnie zakresie decyzja wygasła, na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.u.o. może wymagać szczegółowego wyjaśnienia
i skomplikowanej merytorycznej oceny.
Sąd podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, że należy odróżnić wygaśnięcie zezwolenia jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie (w niniejszej sprawie uprawnienie do gospodarowania odpadami w zakresie przetwarzania odpadów), od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało. Okazuje się bowiem, że w ściśle określonych sytuacjach dopuszczalne, a nawet konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, co może obejmować także taką sytuację, gdy stosunek administracyjnoprawny nawiązany na podstawie decyzji ustaje z tej przyczyny, iż nastąpiło zdarzenie, z którym przepis prawny wiąże wygaśnięcie tego stosunku. Wynika to wyraźnie z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, nie tylko wówczas, gdy wyraźnie stanowi tak przepis prawa, ale także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W takim wypadku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma charakter deklaratoryjny (por.uchwałę NSA z 23 czerwca 1997 r. sygn. OPK 32/97, ONSA 1997, 4, poz. 152).
W literaturze podnosi się, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeśli przestaje istnieć stosunek prawny nawiązany na jej podstawie. Nietrwałość stosunku administracyjnoprawnego może być powodowana przede wszystkim zmianami dotykającymi jego podstawowych elementów konstrukcyjnych (podmiotu, przedmiotu oraz praw i obowiązków), ale także innymi okolicznościami, pozostającymi poza strukturą stosunku prawnego, wskazanymi przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego (por. A.Matan, Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, WK 2020, rozdział VI). Wskazuje się również, że ustanie bytu prawnego decyzji może być spowodowane między innymi zmianą stanu faktycznego lub prawnego indywidualizującego dany stosunek prawny. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji lub układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (por. R.Stankiewicz, /w/ R.Hauser /red./,K.p.a. Komentarz, Legalis 2021, t. art. 162).
W art. 14 ust. 4 u.z.u.o., jak również w art. 48 u.o. (przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów), są jedynie określone stany, w których zezwolenie/pozwolenie wygasa, co samo przez się nie przesądza o dopuszczalności lub niedopuszczalności wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej na określony zakres gospodarowania odpadami. Wobec tego wyjaśnienia tej kwestii należy poszukiwać w drodze wykładni innych przepisów ustawy oraz art. 162 k.p.a.
Wyraźną wskazówkę interpretacyjną co do zamiaru ustawodawcy w tym zakresie można odnaleźć w art. 48a u.o, który dotyczy obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń przez posiadacza odpadów. W art. 48 u.o. zostały określone jedynie przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, bez wskazania formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z kolei zgodnie z przepisem art. 48a ust. 18 pkt 2, u.o. właściwy organ orzeka, na wniosek posiadacza odpadów, w drodze decyzji, o zwrocie zabezpieczenia roszczeń w formie depozytu wraz z odsetkami lub o zwrocie gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej, jeżeli zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasło z powodu, o którym mowa w art. 48 pkt 4. W myśl ust. 19 pkt 1 art. 48a u.o., do wniosku o zwrot zabezpieczenia roszczeń dołącza się, odpowiednio: decyzję o wygaszeniu zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów z powodu, o którym mowa w art. 48 pkt 4.Z tak sformułowanego przepisu można wnioskować, że ustawodawca nie tylko nie wyklucza, lecz zakłada stwierdzenie wygaśnięcia (wygaszenia) zezwolenia w drodze decyzji, przy czym odnosić się to musi nie tylko do wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 48 pkt 4 u.o. Byłoby nieuzasadnione wnioskowanie z powyższych przepisów, że ustawodawca wiąże stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia tylko z niektórymi przyczynami wygaśnięcia zezwolenia.
Niezależnie od tego argumentu trzeba podnieść, że stwierdzenie wygaśnięcia realizowanej przez posiadacza odpadów decyzji związanej z gospodarką odpadami, w sytuacji gdy nie spełnił on we wskazanym terminie wymagań określonych w art.
14 ust. 1 i 2 u.z.u.o leży w interesie społecznym, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na przedmiot takiej decyzji, który umożliwia korzystanie ze środowiska
w sposób mogący powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a także z uwagi na ochronę strony, która posiada pozwolenie. Strona powinna mieć pewność, czy prowadzi działalność na podstawie ważnego zezwolenia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1833/11).
Wobec powyższego w razie wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, w tym z przyczyn wymienionych w art. 14 ust. 4 u.z.u.o. organ, który wydał decyzję, stwierdza wygaśnięcie pozwolenia na przetwarzanie odpadów, w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.(por. wyrok WSA w Bydgoszczy z1 lutego 2022 r., II SA/Bd 1083/21).
Powyższą argumentację wskazującą na konieczność wydawania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art.14 ust. 4 u.z.u.o. umacnia dodatkowa nowelizacja art. 64 u.o. dokonana przez art. 8 pkt 2ustawy z dnia 22 lipca 2022 r. (Dz.U.2022.1726) zmieniającej u.o. z dniem 1 września 2022 r. Dodano bowiem do tego przepisu ust. 3, zgodnie z którym w przypadku wygaśnięcia, cofnięcia, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji związanych z gospodarką odpadami marszałek województwa dokonuje z urzędu, bez konieczności wydawania odrębnej decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru. Podstawę wykreślenia stanowią ostateczne decyzje wydawane przez marszałka województwa oraz ostateczne decyzje organów właściwych przekazane marszałkowi województwa zgodnie z art. 80 ust. 4, a także prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych.
Powyższe stanowisko z kolei prowadzi do wniosku wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 października 2021 r., II SAB/Go 162/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 lutego 2022 r., II SAB/Bd 109/21, że wymagania, o których mowa art. 14 ust. 4 u.z.u.o. (czyli wymagania określone w art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.z.u.o.) nie są i nie mogą być brakami formalnymi podania (wniosku), o których mowa w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Są to bowiem wymogi szczególne wniosku, których niespełnienie (także nieuzupełnienie) obliguje organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 4u.z.u.o.,nie zaś pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym też zakresie, ze względu na skutek wskazany w art. 14 ust. 4 u.z.u.o. (wygaśnięcie decyzji, której dotyczy wniosek o jej zmianę), przepis ten wyłącza dopuszczalność pozostawienia podania bez rozpoznania z powodu braków, o których w nim mowa. Tak też interpretował art. 14 ust. 4 u.z.u.o. w toku kontrolowanego postępowania organ, który kierując wezwania z [...] lutego 2022 r. i [...] marca 2022 r., wskazywał, iż niezastosowanie do nich w podanym terminie będzie obligowało go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty z [...] maja 2013 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Stąd zupełnie niezrozumiałe jawi się działanie organu polegające ostatecznie na pozostawieniu wniosku spółki z dnia [...] marca 2020 r. bez rozpoznania, mimo, że taki rygor nie został zawarty we wspomnianych wezwaniach.
Inna interpretacja art. 14 ust. 4 u.z.u.o. byłaby nieracjonalna i powodowała kolizje różnych trybów, w tym ochrony sądowej, których zasadniczy trzon dotyczy tych samych kwestii, mianowicie spełnienia przez wniosek wymogów wskazanych w art. 14 ust. 1, ust. 2 lub ust. 3 u.z.u.o. Wskazać także należy, że wymogi te są w tych przepisach rozumiane w sposób formalny i zarazem merytoryczny, o czym ewidentnie świadczy skutek przewidziany w art. 14 ust. 4 u.z.u.o., którego celem jest wymuszenie aktualizacji wniosku i dostosowanie go do aktualnie obowiązujących wymogów w zakresie przetwarzania odpadów (czego w gruncie rzeczy dotyczy sedno sprawy). Jeśli bowiem wymogi te nie są spełnione, to wskazane w tym przepisie konsekwencje są o wiele dalej idące. Nie polegają one bowiem na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę decyzji lub wydaniu decyzji odmownej (co prowadziłoby przecież do pozostawienia w obrocie decyzji, której dotyczy wniosek), lecz stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji – czyli odebrania stronie prawa do przetwarzania odpadów. Tymczasem celem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającego nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz z 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11).
Powyższe stanowisko ma dwojakie skutki. Z jednej strony wynika z niego, że organ, któremu przedłożono wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.z.u.o. nie może zakończyć procedowania tegoż wniosku przez pozostawienie go bez rozpoznania, wskutek niespełnienia przez wniosek wymogów z art. 14 ust. 1– 3 u.z.u.o., bo ów brak spełnienia wymogów to przesłanka wydania decyzji kończącej sprawę. Z drugiej strony oznacza to, iż Sąd kontrolując czy organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym powyższym wnioskiem nie może kontrolować, czy organ prawidłowo ocenił, czy wniosek spełnia czy nie spełnia wymogów określonych w art. 14 ust. 1, 2 lub 3 u.z.u.o. Jeżeli bowiem, jak wyżej wskazano, ocena ta jest przesłanką rozstrzygnięcia merytorycznego, to winna być ona kontrolowana przez organ odwoławczy, a następnie przez sąd administracyjny w przypadku złożenia skargi na decyzję w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia. Jeżeli by Sąd w niniejszej sprawie dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu co do spełnienia przez wniosek wymogów z art. 14 ust. 1 – 3 u.z.u.o. – to w istocie przesądziłby wynik postępowania administracyjnego, które dopiero ma być przez organ zakończone decyzją. Inna interpretacja byłaby nieracjonalna i powodowała kolizje różnych trybów, w tym ochrony sądowej, których zasadniczy trzon dotyczy tych samych kwestii, mianowicie spełnienia przez wniosek wymogów wskazanych w art. 14 ust.1, ust. 2 lub ust. 3 u.z.u.o. Racjonalność i spójność systemu prawa wyklucza możliwość jednoczesnego załatwienia tej samej sprawy administracyjnej przez pozostawienie go bez rozpoznania oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (taką jest decyzja wydana na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.u.o.). Wynika to z tego, że pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonywane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., powinno kończyć sprawę administracyjną przed jej merytorycznym rozstrzygnięciem. W takiej właśnie sytuacji podmiotowi, który zarzuca tej czynności materialno-technicznej niezgodność z prawem przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., której przedmiotem jest nie tylko standardowa efektywność procedowania w sprawie, ale legalność przesłanek zwrotu podania (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, CBOSA).
Powyższe w ocenie Sądu skutkuje tym, że w niniejszej sprawie zakresem kontroli mieszczącym się w ramach skargi może być objęty wyłącznie standardowy, temporalny zakres bezczynności, tyczący się jedynie okoliczności, o których mowa
w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ skarga została wyraźnie skierowana wyłącznie przeciwko bezczynności organu i została wniesiona przez zawodowego prawnika zakresem kontroli sądowej nie została objęta przewlekłość przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Dokonując oceny w ten sposób Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Z treści przywołanego art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób
w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia art. 36 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie charakter sprawy oraz jej przedmiot uzasadniały uznanie jej za szczególnie skomplikowanej, co implikowało maksymalnie 2 miesięczny termin do jej załatwienia.
Z akt sprawy przedstawionych sądowi wynika, że wniosek skarżącej spółki wpłynął do organu w dniu 6 marca 2020 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r, I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r.,I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).
Pierwsze wezwanie organu do usunięcia braków pochodzi dopiero z [...] września 2020 r. i nie było poprzedzone jakimkolwiek zawiadomieniem
o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie 36 § 1 k.p.a. Nawet przyjmując, że okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020r. nie mógł być wliczany do okresu rozpatrywania sprawy to i tak nie ma wątpliwości, że w sprawie wystąpiła formalna przesłanka niezałatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia złożenia wniosku Zgodnie bowiem z art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) terminy, które miałyby rozpocząć swój bieg po 14 marca 2020, biegu tego nie rozpoczynały do czasu odwołania stanu epidemii. Przepis ten został jednak uchylony przed odwołaniem stanu epidemii ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-V-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), którą rozstrzygnięto, że terminy których bieg się nie rozpoczął z uwagi na niniejsze zawieszenie, rozpoczną swój bieg po upływie 7 dni od wejścia w życie tejże ustawy. Zawieszenie biegu terminów nastąpiło zatem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Analiza akt wskazuje, że również w toku dalszego procedowania (poza okresami, które nie są wliczane do terminu na rozpoznanie sprawy, tj. zawieszenia postępowania i terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności – art. 35 § 5 k.p.a.), również organ nie oznaczył terminu rozpoznania sprawy i ostatecznie nie wydał decyzji kończącej postępowanie, poprzestając na jedynie piśmie informacyjnym o wygaśnięciu decyzji i pozostawieniu podania bez rozpoznania, co przesądza o bezczynności.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Jednocześnie Sąd podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 4 marca 2020 r. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiaki J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wprawdzie postępowanie zostało zainicjowane ponad 3 lata temu, jednakże trzeba mieć na uwadze, iż na długość jego trwania znaczący wpływ miała postawa samej skarżącej spółki, która wielokrotnie wnosiła o przedłużenia wyznaczonych jej terminów i zawieszenie postępowania. Z kolei organ podejmował szereg czynności w toku postępowania. Natomiast sposób zakończenia procedowania w sprawie (pismo z dnia [...] lutego 2023 r.) wynikał z wadliwej wykładni art.14 ust. 4 u.z.u.o., który zresztą budzi szereg wątpliwości w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zatem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a tylko taki ustawa sankcjonuje jako przypadek "rażący".
Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w szczególności przyznania skarżącej spółce żądanej sumy pieniężnej. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ich wymierzenie oraz przyznanie jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2020 r., III SAB/Gl 43/20), czego
w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził. Wobec powyższego Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jako, iż skarga w zasadniczym zakresie została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do
- wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisuw postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535);
- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265);
- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.