II SAB/Go 52/24

II SAB/Go 52/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.5 ust.2 zd.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. R.-M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. R-M (dalej: skarżąca) jest bezczynność Burmistrza [...] (dalej: organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżąca działaniom organu zarzuciła naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOiP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. numeracji ewidencyjnych nieruchomości - działek, które zostały udostępnione częściowo w formie zanonimizowanej nie pozwalającej na pełne wykorzystanie w celu wnoszonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym określiła jakie informacje chciała otrzymać. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała drogę tradycyjną. W dniu [...] r. - jak wskazała skarżąca - została jej udostępniona informacja w zakresie "zestawienia wszystkich wniosków, uwag oraz zastrzeżeń wnoszonych do uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...], gmina [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] r. oraz, które z w/w wniosków, uwag i zastrzeżeń zostały uwzględnione przy projektowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesnym podziałem na I, II, IlI etap projektowania" (dalej: uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do tego pytania organ dokonał zanonimizowania numeracji nieruchomości, przez co utrudnił prawidłowe zrozumienie uwag, pytań i wniosków osób zgłaszających takowe do wyłożonego projektu informacji publicznej, tym samym informacja nie została w pełni udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. W dokumencie: Rozstrzygnięcia Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...] , gmina [...] jest [...] wniosków, gdzie numery działek zostały zanonimizowane (brak możliwości porównania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Skarżąca podkreśliła, że termin do udostępniania przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej albowiem częściowe jej udostępnienie, poprzez dokonanie anonimizacji numerów działek podlega ograniczeniu, m.in. wynikającemu z brzmienia postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność osób fizycznych, których wnioskowane dane dotyczyły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 powyższej ustawy, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej regulacji, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanego aktu lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
Zdaniem Sądu skarga jest niezasadna, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia numerów ewidencyjnych działek do których odnoszą się wnioski, uwagi oraz zastrzeżenia, wnoszone do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ujawnienie numerów geodezyjnych poszczególnych działek gruntu może pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, stąd numery geodezyjne działek stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.). Ustawę tę stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p., i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każda osoba fizyczna ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.
W ocenie Sądu, numery geodezyjne działek gruntu, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, należą do kategorii danych osobowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że przy obecnym stanie rozwoju techniki, w dobie istnienia rozmaitych sposobów uzyskiwania informacji, dysponowanie numerem działki pozwala na ustalenie tożsamości właściciela nieruchomości nawet laikowi przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnie dostępnych metod. To zaś może naruszać prywatność właścicieli działek gruntu. Potwierdzeniem powyższego jest również teza wyroku NSA z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1986/14 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSO), według której "informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby". Taką informację Sąd uznał za informację dotyczącą prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie.
W omawianym przypadku ochrona danych osobowych oznacza udzielenie informacji po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji, co organ uczynił, udzielając skarżącej informacji publicznej. Za odmową udostępnienia numerów geodezyjnych działek gruntu przemawia jeszcze jeden, niezależny od powyższego argument, sprowadzający się do tego, że dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752). Art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, jednak art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, polegające na wprowadzeniu wymogu wykazania interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem jawność tych danych oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu, zaś uzyskanie numerów działek w trybie u.d.i.p. stanowiłoby obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., I OSK 1195/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r., II SAB/Lu 4/22, publ. CBOSA).
Numery działek nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Odpowiedź na wniosek w spornej części (pkt [...] i [...] wniosku) została udzielona skarżącej we właściwej formie – pismem z dnia [...] r., przy czym organ – pismem z dnia [...] r. zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – przedłużył termin udostępnienia informacji publicznej. Organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie ze względu na to, że informacja ta podlega udostępnieniu w innym trybie, uregulowanym ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.