II SAB/Go 48/25

II SAB/Go 48/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 97
art. 13 pkt 1, art. 17
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2025 r. E. sp. z o.o., (dalej: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...].
Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w sprawie kontroli spółki na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz spółki zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie spółki, jednakże przewlekłość postępowania nie miała mieć charakteru rażącego. W uzasadnieniu zostało wskazane, że inspektor pracy trzykrotnie w sposób przewlekły badał dokumentację przedstawioną przez stronę w okresie od 28 marca 2023 r. do 14 grudnia 2023 r., następnie od 26 stycznia 2024 r. do 8 października 2024 r. oraz w okresie od 22 listopada 2024 r, do chwili obecnej. W uzasadnieniu nie zostało wyjaśnione, dlaczego przewlekłość w niniejszym postępowaniu nie miała charakteru rażącego.
Skarżąca stwierdziła, że akta postępowania w sprawie prowadzonej przez Okręgowy I Inspektorat Pracy prowadzone są w sposób urągającym elementarnym standardom.
Wskazano, że w dniu 13 listopada 2024 r. pełnomocnik spółki wykonał fotokopie akt postępowania. Okazało się, że akta nie są prowadzone w żadnym skoroszycie, akta nie są ponumerowane, a "lista pism w sprawie" nie została przez nikogo podpisana. Co więcej brak jest potwierdzeń nadania części pism w sprawie. Prowadzi to do sytuacji w której możliwe jest dowolne ingerowanie w akta sprawy, co może utrudnić rozpoznanie niniejszej skargi. W zaistniałej sytuacji skarżąca przesłała Sądowi w całości fotokopie wykonanych w dniu 13 listopada 2024 r. akt postępowania.
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania, która miała charakter rażący. Po pierwsze, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, rażąca bezczynność zachodzi, gdy jest oczywiście pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nawet w postanowieniu stwierdzającym przewlekłość postępowania brak jest uzasadnienia jej przyczyn. Po drugie, trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że o przewlekłości decyduje także czas postępowania (sygn. akt II OSK 559/20). W niniejszej sprawie postępowanie toczy się od marca 2023 r., tj. przez okres dwóch lat. Tymczasem sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki w ciągu miesiąca a najdalej dwóch miesięcy od chwili jej wszczęcia. Po trzecie, trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że rażąca bezczynność ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności (I SAB/G112/18). Należy wskazać, że w czasie trwania postępowania oprócz zwrócenia się po akta nie została przez organ wykonana żadna faktyczna czynność. Brak jest w tym zakresie protokołów, notatek albo jakichkolwiek innych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 marca 2025 r. organ wskazuje, że przez okres dwóch lat "badał dokumenty". Jednakże badanie to nie doprowadziło do powstania jakichkolwiek wniosków, a tym samym brak jest dowodu na to, że organ faktycznie wykonał jakieś badania. Po czwarte, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o rażącej bezczynności organów można mówić wtedy, gdy występuje jawne natężenie braku woli załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie kontrolowana spółka nie wie nawet co jest dokładnie przedmiotem sprawy. Skarżąca ma poczucie, że kontrola prowadzona jest li tylko po to, aby powstało wrażenie, że spółka jest kontrolowana. Celem tego jest wytworzenie przez organ fałszywego wrażenia, że spółka wykonuje swoją działalność w sposób nieprawidłowy. Dokumenty o jakie zwracał się organ świadczą o tym, że kontrolujący nie wie w jakim kierunku miałoby być prowadzone niniejsze postępowanie i żąda pewnych dokumentów "na chybił-trafił". Po piąte nie jest prawdą, że skarżący w sposób nieterminowy przedkładał dokumenty do organu. Nie jest także prawdą, że w niniejszej sprawie materiał dowody jest obszerny i wielowątkowy. Skoro organ nie wykonał żadnej merytorycznej czynności w sprawie to także dlatego nie można mówić o "wielowątkowości".
Podsumowując skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania o charakterze rażącym, jako że: postępowanie trwa już 2 lata, nawet organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie uzasadnić długości trwania postępowania oraz nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania, a także występuje jawne natężenie braku woli zakończenia postępowania.
Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że postępowanie kontrolne nie jest prowadzone przez Okręgowego Inspektora Pracy, a przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 1712 ze zm. dalej u.P.I.P.), zaś Okręgowy Inspektor Pracy w [...], między innymi kieruje działalnością okręgowego inspektoratu pracy, sprawuje nadzór nad działalnością inspektorów pracy oraz koordynuje ich działalność, a także rozpatruje odwołania od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy (art. 19 ust. 1 pkt 1 i 5 u.P.I.P.). Skarżący błędnie oznaczył organ, którego bezczynność lub przewlekłe postępowanie skarży.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał ponadto, że kognicją sądów administracyjnych objęte są sprawy dotyczące skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach dotyczących: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty: 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4. innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach l\/, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5. przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinii w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 6. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Organ zaznaczył, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zadania te są realizowane w formie postępowania kontrolnego, uregulowanego w przepisach u.P.I.P. Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Kontrole przeprowadzają inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych Inspektoratów pracy.
Postępowanie kontrolne (prowadzone przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy) nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto. Postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. (art. 12 u.P.I.P.) nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego (por. Wyrok NSA z 15.05.2014 r, II GSK 655/14, LEX nr 1481827).
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postępowanie kontrolne, prowadzone w oparciu o art. 21 i następne u.P.I.P., ma swój odrębny przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki (por. postanowienie NSA z 9.10.2012 r., I OSK 2259/12, LEX nr 1269642). Postępowanie kontrolne, które nie podlega rygorom postępowania administracyjnego, a za razem nie dotyczy praw lub obowiązków strony, a stanowi jedynie ustalenie i udokumentowanie określonego stanu faktycznego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niniejsza skarga na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega więc odrzuceniu.
Odnosząc się do zarzutów stawianych przez stronę organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 u.p.i.p. inspektorzy pracy są uprawnieni, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, do kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.i.p., kontroli wypłacania wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących ograniczenia handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. W świetle ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), przedsiębiorstwa mogą być kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych (art. 16 Konwencji).
Wbrew temu co twierdzi strona, postępowanie kontrolne nie jest ograniczone czasowo, tak jak postępowanie administracyjne sensu stricto zgodnie z art. 35 k.p.a. Postępowanie kontrolne nie ma na celu załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji, lecz tak jak wskazane zostało powyżej, prowadzone jest w celu ustalenia stanu faktycznego przestrzegania praw pracowniczych oraz zasad BHP, a także prawidłowego udokumentowania ustaleń kontrolnych w postaci protokołu z kontroli. Postępowanie kontrolne, nie jest ograniczone czasowo przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także ratyfikowane umowy międzynarodowe nie wyznaczają sztywnych ram czasowych postępowania kontrolnego, wskazując, iż kontrola Państwowej Inspekcji Pracy może być prowadzona w okresie koniecznym do zbadania przestrzegania przepisów prawa pracy i udokumentowania ustaleń kontrolnych. Badając, czy postępowanie kontrolne prowadzone jest w sposób przewlekły należy więc wziąć pod uwagę, czy inspektor pracy podjął odpowiednie czynności, w rozsądnym czasie, koniecznym dla ustalenia, czy prawa pracownicze są przestrzegane w kontrolowanym podmiocie.
Organ zaznaczył, że badał czas trwania postępowania kontrolnego w spółce w związku z ponagleniem podmiotu kontrolowanego z dnia [...].02.2025 r., które wpłynęło do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia 18.02. 2025 r.
Okręgowy Inspektor Pracy w [...] ustalił następujący stan faktyczny:
Inspektor pracy pismem z dnia [...].03.2023 r. skierował do kontrolowanego podmiotu, wraz z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, żądanie, przedłożenia w terminie 7 dni wykazu wszystkich cudzoziemców w tym w szczególności obywateli Gwatemali, Meksyku i Albanii, którzy wykonywali pracę w spółce w okresie od 18.01.2023 r. do 08.03.2023 r. z uwzględnieniem rodzaju zatrudnienia, nr paszportu oraz wskazaniem miejsca wykonywania przez nich pracy (nazwa firmy adres/miejsce skierowania). Strona odebrała upoważnienie wraz z żądaniem przedłożenia dokumentów w dniu 09.03.2023 r. Pismem, które wpłynęło do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] dnia 16.03.2023 r. strona wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów. Inspektor Pracy pismem z dnia [...].03.2023 r. skierował kolejne żądanie przedłożenia w terminie 7 dni wykazu wszystkich cudzoziemców, którzy wykonywali pracę w spółce w okresie od 18.01.2023 r. do 08.03.2023 r. z uwzględnieniem rodzaju zatrudnienia, nr paszportu, wskazaniem miejsca wykonywania przez nich pracy (nazwa firmy/ adres/ miejsce skierowania). Strona odebrała żądanie w dniu 20.03.2023 r.
Strona wykonała żądanie organu w dniu 28.03.2023 r., przedkładając wykaz 1060 cudzoziemców. W okresie do dnia 28.03.2023 r. nie można mówić o przewlekłości działania organu, gdyż to strona opóźniała się z obowiązkiem przedłożenia żądanych przez organ dokumentów.
Kolejną czynność organ podjął dnia [...].12.2023 r. żądając przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów dotyczących legalności zatrudnienia S.M. za pełen okres wykonywania przez niego pracy (akta osobowe, kserokopie paszportu, wiz, zezwoleń, oświadczeń, powiadomień, umów, zgłoszeń do ZUS, ewidencja godzin, rachunki, listy płac, potwierdzenia przelewów lub inne dowody wypłacenia wynagrodzenia, zaliczki itp.) - strona odebrała żądanie dnia 18.12.2023 r. Pismem złożonym w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...]dnia 27.12.2023 r. strona wniosła o przedłużenie terminu na dostarczenie przedmiotowych dokumentów. Pismem z dnia [...].01.2024 r. w związku z niezrealizowaniem żądania z dnia [...].12.2023 r. inspektor pracy ponownie zażądał przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów dotyczących legalności zatrudnienia S.M. za pełen okres wykonywania przez niego pracy (akta osobowe, kserokopie paszportu, wiz, zezwoleń, oświadczeń, powiadomień, umów, zgłoszeń do ZUS, ewidencja godzin, rachunki, listy płac, potwierdzenia przelewów lub inne dowody wypłacenia wynagrodzenia, zaliczki itp.); pisemnych wyjaśnień w kwestii dot. wypłaty wynagrodzenia S.M. odnoszących się do sposobu wypłacania wynagrodzenia oraz podzielenia wypłaty wynagrodzenia na części w okresie wykonywania sporządzenia i okazania wykazu wszystkich cudzoziemców, którym spółka od 01.11.2023 r. do 11.01.2024 r. powierzyła pracę na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy, o którym mowa w art. 87 ust 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm. oraz z 2023 r. poz. 1737), dla których jako miejsce wykonywania pracy wskazano ul. [...], a którzy wykonywali pracę w innych miejscach. Żądanie doręczono stronie w dniu 12.01.2024 r.
Strona ustosunkowała się do przedmiotowego żądania dnia 26.01.2024 r. W ocenie inspektora pracy strona tylko częściowo wykonała żądanie z dnia [...].01.2024 r. Strona nie okazała dokumentów dotyczących czasu pracy cudzoziemców oraz nie przedłożyła wykazu wszystkich cudzoziemców, którym spółka od 01.11.2023 r. do 11.01.2024 r. powierzyła pracę na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy, o którym mowa w art. 87 ust 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z2023r. poz. 735 ze zm. oraz z 2023 r. poz. 173).
Kolejną czynność inspektor pracy podjął [...].10.2024 r., żądając przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów oraz złożenia wyjaśnień w zakresie:
- przedstawienia dokumentów dotyczących legalności zatrudnienia cudzoziemców I.R. i M.L., którzy byli skierowani do pracy m.in. w [...] sp. z o.o. zlokalizowanym w [...], ul. [...] - za pełen okres wykonywania przez nich pracy (akta osobowe, kserokopie paszportu, wiz, zezwoleń, oświadczeń, powiadomień, umów, zgłoszeń do ZUS, ewidencja godzin, rachunki, listy płac, potwierdzenia przelewów lub inne dowody wypłacenia wynagrodzenia, zaliczki itp., wykaz miejsc/ firm do których skierowani byli cudzoziemcy do wykonywania usług/pracy),
- przedstawienia dokumentów dotyczących legalności zatrudnienia M.K., który wykonywał prace w spółce w tym w grudniu 2023 r. i w styczniu 2024 r. - za pełen okres wykonywania przez niego pracy (akta osobowe, kserokopie paszportu, wiz, zezwoleń, oświadczeń, powiadomień, umów, zgłoszeń do ZUS, ewidencji godzin, rachunki, listy płac, potwierdzenia przelewów lub inne dowody wypłacenia wynagrodzenia, zaliczki itp., wykaz miejsc/ firm do których skierowana była cudzoziemka do wykonywania usług/pracy),
- przedstawienia dokumentów dotyczących legalności zatrudnienia V.K., obywatelki Ukrainy, która wykonywała pracę będąc skierowaną do pracy w [...] Sp. z o.o. w [...] - za pełen okres wykonywania przez nią pracy (akta osobowe, orzeczenia lekarskie, szkolenia bhp, kserokopie paszportu, wiz, zezwoleń, oświadczeń, powiadomień, umów, zgłoszeń do ZUS, ewidencja godzin, rachunki, listy płac, potwierdzenia przelewów lub inne dowody wypłacenia wynagrodzenia, zaliczki itp., wykaz miejsc/ firm do których skierowana była cudzoziemka do wykonywania usług/pracy) oraz dokumentacji związanej z ciężkim wypadkiem, któremu uległa cudzoziemka w dniu [...].03.2024 r.,
- złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie roli podmiotów [...] Sp. z.o.o., [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. przy wykonywaniu pracy przez cudzoziemkę V.K.
Żądanie zostało odebrane przez stronę dnia 09.10.2024 r. W dniu 21.10.2024r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym wskazał termin 1 miesiąca, jako możliwy termin przedstawienia dokumentów. W dniu 13.11.2024 r. strona zapoznała się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie. Dnia 22.11.2024 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika strony, będące odpowiedzią na żądanie organu z dnia 08.10.2024 r.
Inspektor Pracy zawiadomił stronę o konieczności przedłużenia czasu trwania kontroli:
- zawiadomieniem z dnia [...].04.2023 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.05.2023 r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych Informacji w sprawie;
- zawiadomieniem z dnia [...].06.2023 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.07.2023r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].08.2023 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.08.2023 r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].09.2023 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 16.10.2023r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].12.2023 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.01.2024r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].10.2024 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.10.2024 r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].11.2024 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 31.12.2024 r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę,
- zawiadomieniem z dnia [...].12.2024 r., przedłużając czas trwania kontroli do dnia 28.02.2025 r., uzasadniając przedłużenie koniecznością uzyskania dodatkowych informacji w sprawie oraz koniecznością okazania dokumentów przez stronę.
Po przeanalizowaniu czynności podjętych w trakcie postępowania przez inspektora pracy, Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, iż inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, zobowiązał inspektora pracy działającego w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] do zakończenia sprawy w terminie do dnia 31.03.2025 r. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania.
Inspektor pracy zakończył postępowanie kontrolne w spółce sporządzając protokół kontroli nr rej. [...] dnia [...].03.2025 r. Tego samego dnia protokół został wysłany do strony z pouczeniem o możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Protokół kontroli został doręczony stronie dnia 03.04.2025 r.
Odnosząc się do żądania skarżącej - stwierdzenia, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania kontrolnego z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa i które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6.03.2025 r., III SAB/Gd 5/25, LEX nr 3839887). Organ podkreślił, że postępowanie kontrolne Państwowej Inspekcji Pracy, jako postępowanie odrębne nie jest ograniczone ani przez przepisy postępowania administracyjnego, ani ograniczenia czasu trwania kontroli w roku kalendarzowym, wynikające z art. 55 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 ze zm., dalej: u.p.p.). Czas trwania kontroli organów Państwowej inspekcji Pracy jest więc w każdym przypadku indywidualny i zależy od zakresu kontroli oraz zagadnień, które Inspektor pracy musi zbadać. W dużej mierze zależy również od współpracy podmiotu kontrolowanego. W niniejszej sprawie inspektor pracy swoją kontrolą objął zagadnienia z zakresu przepisów prawa pracy, BHP, legalności zatrudnienia oraz prowadzenia agencji zatrudnienia, w związku z czym wystosował on do podmiotu kontrolowanego liczne żądania przedłożenia dokumentacji oraz oświadczeń, z czego strona wywiązywała się nieterminowo, oraz w sposób niekompletny, co wpłynęło na czas trwania kontroli.
Pomimo, że inspektor pracy w długim okresie badał dokumentację przedstawioną przez stronę, to w żadnym przypadku nie nosi to znamion rażącego naruszenia przepisów prawa. Na czas trwania kontroli istotny wpływ miało również działanie strony, a także szeroki zakres badanych zagadnień.
Pismami procesowymi z dnia [...] maja 2025 r. oraz z dnia [...] lipca 2025 r. skarżąca podtrzymała argumenty i stanowisko podniesione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje użytego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pojęcia "przewlekłość" postępowania. Zdaniem Sądu, przewlekłość postępowania oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, mnożenia czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Celem natomiast skargi na przewlekłość jest spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności.
Dokonując oceny, czy postępowanie kontrolne jest prowadzone w niniejszej sprawie przewlekle, przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 u.P.I.P. organami Państwowej Inspekcji Pracy są: 1) Główny Inspektor Pracy; 2) okręgowi inspektorzy pracy; 3) inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Stosownie natomiast do treści art. 22 ust. 1 u.P.I.P. kontrole przeprowadzają inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy.
W niniejszej sprawie - jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - kontrola u skarżącej przeprowadzana była przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (w sprawie przewlekłego - zdaniem skarżącej - prowadzenia przez tego inspektora czynności kontrolnych, skarżąca złożyła ponaglenie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...]). Zatem w stosunku do tego organu można było sformułować zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania kontrolnego. Tymczasem w skardze skarżąca jako organ, którego dotyczy skarga wskazała "Okręgowego Inspektora Pracy w [...]". Podmiot wskazany przez skarżącą jako organ, którego dotyczy skarga, nie jest zatem organem prowadzącym kontrolę u skarżącej. Już choćby z tego powodu skarga jest niezasadna. Gdyby bowiem nawet Sąd uznał, że w sprawie postępowanie kontrolne prowadzone było w sposób przewlekły, uwzględniając skargę nie mógłby zastosować środków wskazanych w art. 149 § 1 p.p.s.a. w stosunku do podmiotu, który nie prowadził kontroli i chociażby w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności.
Wskazać także należy, że wedle art. 26 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 r. Nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (dalej: Konwencja MOP), która z dniem wejścia w życie obecnej Konstytucji RP stała się w Polsce źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia tego aktu mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części, działu lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Polski ustawodawca rozstrzygnął powyższą kwestię, obejmując systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców oraz przedsiębiorców, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 1 ustawy o P.I.P., kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlegają pracodawcy - a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także niebędący pracodawcami przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy. Taki zakres właściwości Państwowej Inspekcji Pracy znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., II GSK 10/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Sz 403/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., II SA/Bd 823/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2025 r., II SA/Sz 144/25, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 16 Konwencji MOP, przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.
Skoro zatem postanowienia Konwencji MOP znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy, to w odniesieniu do skarżącej zachodzi wyłączenie przewidziane w art. 55 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Prowadzący kontrolę inspektorzy pracy nie byli zatem związani maksymalnym czasem kontroli określonym w art. 55 ust. 1 u.p.p.
Wskazać przy tym należy, że w upoważnieniu do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli u skarżącej z dnia [...] marca 2023 r., w części A, wskazano, iż do kontroli mają zastosowanie przepisy art. 45-65 u.p.p., z wyjątkiem art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1. W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należało, że nawet jeżeli w upoważnieniu tym wprost nie wskazano, że w sprawie ma zastosowanie art. 16 Konwencji MOP, to przepis ten i tak wiązał organ, jako przepis stanowiący część polskiego porządku prawnego.
Sąd uznał tym samym, że nie można było skutecznie w okolicznościach faktycznych sprawy zarzucić organowi naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia kontroli u przedsiębiorcy (przewlekłości postępowania kontrolnego), skoro art. 55 ust. 2 u.p.p. wprost określa, że w przewidzianych w ust. 1 art. 55 limitów czasu trwania kontroli nie stosuje się, jeżeli właśnie ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.