II SAB/GO 47/25

II SAB/Go 47/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1,2,6,13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K.O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego K.O. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego K.O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. K. O. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres mail protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej na mocy zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu ,, [...]", określenia jego regulaminu oraz powołania Komisji Konkursowej.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] marca 2025 r. organ poinformował wnioskodawcę, że objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji publicznej.
W związku z powyższym K. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (tj. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, iż do dnia złożenia niniejszej skargi nie została mu udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2025 r. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ zdaniem skarżącego pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2025 r. Informacją publiczną jest, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych. Nie każdy jednak dokument wytworzony przez podmiot publiczny jest informacją publiczną. Informacją publiczną nie jest bowiem np. tzw. dokument wewnętrzny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie dokumentu wewnętrznego stosuje się dla określenia działań, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2023 r., sygn. III OSK 4095/21). Sądy administracyjne wskazują przy tym, że istotą dokumentu wewnętrznego jest to, że dokument wewnętrzny choć dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jest jednak wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. III OSK 7293/21). W przypadku będącym przedmiotem niniejszego postępowania jest dokument wytworzony wyłącznie na potrzeby zorganizowanego konkursu i nie zawiera w sobie jakiejkolwiek informacji o walorze informacji publicznej. Jest on bowiem dokumentem mającym charakter pomocniczy w stosunku do działań podejmowanych przez komisję konkursową i określa w sposób techniczny przebieg posiedzenia komisji. Zarządzenie Burmistrza choć przewiduje sporządzenie protokołu z posiedzenia komisji, nie jest równoznaczne z tym, że protokół ten stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Wskazana przez skarżącego argumentacja w żaden sposób nie pozwala na odniesienie się, w jakim zakresie skarżący uznaje wnioskowany protokół za informację publiczną. Takim odniesieniem się niewątpliwie nie jest przy tym wskazanie, że wniosek Skarżącego obejmuje informację o działalności organów władzy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w
art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawi stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie udostępniając informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej, jako rozwinięcie prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego u.d.i.p. a zatem zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z bezczynnością organu mamy także do czynienia, gdy podmiot zobowiązany, stwierdza że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., o czym informuje wnioskodawcę w piśmie (por. wyroku NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 2266/19, i z dnia 3 marca 2020 r. I OSK 3513/18). Przy czym w sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12).
Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy w pierwszej kolejności od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanej mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega obowiązkowi udostępnienia.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej na podstawie zarządzenia Burmistrza z [...] stycznia 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu ,,[...]", określenia jego regulaminu oraz powołania Komisji Konkursowej. Na w/w wniosek organ udzielił, w ustawowym terminie do udostępnienia informacji publicznej, lakonicznej odpowiedzi, że objęty wnioskiem dokument nie stanowi informacji publicznej, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska. Argumentację wyrażonego stanowiska organ przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Wynika z niego, że zdaniem organu protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej stanowi dokument wewnętrzny, gdyż wytworzony został wyłącznie na potrzeby zorganizowanego konkursu i nie zawiera w sobie informacji o walorze informacji publicznej. Ma on charakter pomocniczy do działań komisji, określa przebieg posiedzenia, a przecież nie każda informacja wytworzona przez władze publiczną stanowi informację publiczną.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy z pewnością nie było kwestionowane, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...], będący organem, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się jako organ władzy publicznej, w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. u.d.i.p. i jest w posiadaniu żądanej informacji (na to wskazuje pkt 24 regulaminu prac Komisji Konkursowej stanowiącego załącznik Nr 2 do zarządzenia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2025 r.).
Natomiast kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowiła ocena czy żądany przez skarżącego protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej zarządzeniem Burmistrza, z [...] stycznia 2025 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy podlega udostępnieniu w trybie tejże ustawy, czy też stanowi dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p
Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 w pkt 1-5 u.d.i.p., gdzie ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany wspomnianym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Wyżej wymienione przepisy u.d.i.p. stanowią konsekwencję ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która gwarantuje dostęp do informacji o sprawach publicznych. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP ogólną zasadą jest udostępnianie informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Przy czym na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek wykazania, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informację publiczną.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 wyjaśnił, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko". Zatem za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Podkreśla się, iż u.d.i.p. jak i samo prawo do takiej informacji ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Obywatele mają też prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą, bo wiedza o otaczającej ich rzeczywistości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania we współczesnym świecie.
Sąd za błędne uznał stanowisko organu, według którego objęty wnioskiem dokument stanowi dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że u.d.i.p. definiuje tylko pojęcie ,,dokumentu urzędowego". Zgodne bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przykłady ich wymienione zostały w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego.
W wyroku z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 892/23 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przedstawiciele nauki podkreślają, że opisana praktyka (co do koncepcji dokumentu wewnętrznego) wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle u.d.i.p. nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów.
Jak wynika zatem z powyższych rozważań należy z ogromną ostrożnością odnosić się do kwalifikowania dokumentów jako wewnętrznych, aby w sposób nieuprawniony nie ograniczać zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo prawa dostępu do informacji publicznej.
W orzecznictwie przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne" nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych., nie przedstawiają stanowiska podmiotu na zewnątrz. Dokumenty wewnętrzne służyć mogą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie są przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 1522/23). Są to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Mając na uwadze wyłączenie dokumentów wewnętrznych z reżimu u.d.i.p. pojęcie to powinno być interpretowane wąsko, a uzasadnienie takiej interpretacji przez organ powinno być konkretne i szczegółowe. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., III OSK 50/24). .
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż przedmiotowy protokół Komisji Konkursowej nie będzie stanowił dokumentu wewnętrznego. Co prawda z akt sprawy i stanowiska stron nie wynika co dokładnie zawiera treść protokół objętego wnioskiem, bo pomimo wezwania Sądu organ nie załączył go do akt sprawy. Jednak nie ulega wątpliwości, iż stanowi on udokumentowanie działania Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w drodze zarządzenia z [...] stycznia 2025 r. Zgodnie z § 3 ust. 7 i 8 zarządzenia z [...] stycznia 2025 r. Komisja Konkursowa weryfikuje złożone zgłoszenia, wzywa do uzupełnienia zgłoszenia, ocenia wniosku pod względem merytorycznym (ust. 11), rekomenduje uczestników (ust. 13), a z przebiegu prac sporządza protokół (ust. 14). Do zadań Komisji należy weryfikacja złożonych zgłoszeń, ocena formalna i merytoryczna zgłoszeń, zatwierdzenie protokołu prac Komisji (pkt 20 regulaminu). Z przebiegu głosowania sporządza protokół, którego załączniki stanowią oddane głosy (§ 4 ust. 8 zarządzenia).
Komisja Konkursowa powołana została przez Burmistrza, działającego w ramach swoich kompetencji i realizującego zadania publiczne, na co wskazuje przywołany w podstawie prawnej zarządzenia przepis art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminny. W myśl tego przepisu zadania własne obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej.
Protokół sporządzany przez Komisję Konkursową jest nośnikiem informacji dotyczących przebiegu posiedzenia komisji konkursowej prowadzącej konkurs, dokonującej kwalifikacji uczestników, liczącej głosy i przyjmującej wynik konkursu. Zatem może zawierać oświadczenie wiedzy członków komisji, podpisane przez nich, gdzie z resztą niektórzy z członków, choć nie wynika to wprost z akt sprawy, mogą być przy tym funkcjonariuszami publicznymi, na temat przesłanek mających wpływ na wynik konkursu. Trzeba także wskazać, że cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają one wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiając stanowiska na zewnątrz, nie pozostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Tymczasem objęty wnioskiem protokół został wytworzony na potrzeby postępowania konkursowego realizowanego w ramach zadań własnych gminy, wymienionych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, mając doprowadzić do rozstrzygnięcia konkursu. Może pozwolić on prześledzić przebieg samego konkursu, sposób ustalenia wyników konkursu. Dlatego informacje zawarte w protokole będą stanowić informację o sprawie publicznej. O charakterze dokumentu przesądza kryterium przedmiotowe, a zatem to czego dotyczą informacje w nim zawarte.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał ocenę i stanowisko organu za nieprawidłowe. W konsekwencji Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2025 r. wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.
W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. Nie ma też podstaw do stwierdzenia zaistnienia dotkliwych skutków społecznych bądź indywidualnych uzasadniających uznanie dopuszczenia się przez organ bezczynności w stopniu rażącym. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie nosiła cech całkowicie lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., lecz wynikała z odmiennej interpretacji zastosowanej przez organ. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).