II SAB/GO 182/19

II SAB/Go 182/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2019-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2530/21 - Wyrok NSA z 2023-03-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 2, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich umów sprzedaży lokali na osiedlu [...] wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami.
W odpowiedzi, przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., Prezes Zarządu OSiR sp. z o.o. przesłał skany żądanych dokumentów, tj. umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) i z dnia [...] kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako u.d.i.p.), przez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Mając to na uwadze wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wprawdzie organ odpowiedział na jego wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. i przesłał skany aktów notarialnych umów sprzedaży, to jednak dokonał anonimizacji danych stron transakcji. Wobec tego nie sposób uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany, bowiem doszło do anonimizacji informacji i tym samym otrzymana przez skarżącego treść informacji jest odmienna od tej, o którą wnioskował. Zdaniem skarżącego u.d.i.p. wprost wskazuje, że konstytucyjne prawo do informacji może być realizowane również w zakresie informacji o strukturze własnościowej jednostek organizacyjnych dysponujących majątkiem publicznym. Tym samym należy uznać, że udostępnienie niezanonimizowanych informacji stanowi zadanie organu i uzasadnia przetworzenie danych osobowych. Wobec tego, w ocenie skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej. Informacje, które udzielił organ są niepełne.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu OSiR sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał m.in., że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, na poparcie czego obszernie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ stanął na stanowisku, iż był zobowiązany do częściowej anonimizacji treści zawartych w aktach notarialnych umów sprzedaży nieruchomości w odniesieniu do danych osobowych osób, które nabyły prawa własności lokali. Informacje o nabywcach lokali nie stanowiły bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Personaliów osób fizycznych będących stronami umów sprzedaży nie można też traktować jako informacji o charakterze własnościowej podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 201 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p., na gruncie której udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Mając na uwadze powyższe uwagi, nie ulega wątpliwości, iż informacje związane z czynnościami podejmowanymi w zakresie gospodarowania majątkiem przez Ośrodek Sportu i Rekreacji sp. z o.o. stanowi w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W rozumieniu powyższego przepisu Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. – jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne – jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA). W orzecznictwie podkreślano również priorytet prawa do prywatności wobec prawa do informacji publicznej jako punkt wyjścia do wyważania relacji pomiędzy tymi prawami na gruncie konkretnych spraw (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, CBOSA)
Należy wskazać, że w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, CBOSA). Stanowisko to jest uzasadnione funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę z jakimi osobami podpisywane są umowy zlecenie, zainteresowani mogą sprawdzić, czy umowa na wykonanie określonej usługi lub produktu została zawarta z osobą posiadającą właściwe kompetencje – a więc czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, CBOSA). W pierwszej kolejności należy podnieść, że orzeczenia te zapadły w odmiennych stanach fatycznych niż w rozpoznawanej sprawie. Dotyczyły bowiem sytuacji osób, które zawierały umowy na świadczenia określonych usług i czerpały z tego tytułu korzyści majątkowe.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację. Nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., I OSK 613/19, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 39/17, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że nabywcami przedmiotowych lokali były osoby fizyczne. Osoby te nie wydatkowały na ich zakup środków publicznych, lecz prywatne. Nie można mówić w takiej sytuacji o czerpaniu korzyści na podstawie zawartych umów sprzedaży. Ponadto osoby takie nie świadczą usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywają na własność określone składniki majątku publicznego. Wymaga podkreślenia, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych (konsumentów). W orzecznictwie wskazuje się, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępnienia informacji publicznej, który nie narusza wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., IV SA/Po 437/19, CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystarczające było przekazanie skarżącemu przez organ w ustawowym terminie umów sprzedaży nieruchomości wraz z anonimizacją danych wrażliwych. Brak jest bowiem interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych tych osób, które nabyły lokale do własnego użytku. Ujawnienie zaś tych danych stanowiłoby nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo do prywatności. Należy również dodać, że nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18, CBOSA). Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/150; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17, CBOSA).
Z powyższych względów nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności. W konsekwencji skarga jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
-----------------------
#
2