II SAB/GO 181/21

II SAB/Go 181/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 501/22 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 13
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H.C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. H.C. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, mianowicie czy:
1. Gmina zlecała w 2021 r. wykonanie jakichkolwiek badań na okoliczność wykazania jakości wykonanych robót przy budowie boisk przy ul. [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.
2. Gmina prowadziła korespondencję mailową lub w formie papierowej z projektantami budowy boiska przy ul. [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał drogę mailową lub pisemną na wskazany adres zamieszkania, pozostawiając wybór organowi.
Wójt Gminy w udzielonej stronie odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że Gmina w 2021 r. zlecała wykonanie badań gruntów warstw wegetacyjnych przy realizacji zadania pod nazwą "Remont boiska piłkarskiego w [...]" przy [...]. Organ podał, że wyniki badań mają charakter roboczy i stanowią element wypracowania ostatecznego stanowiska przez Gminę i mają na celu weryfikację badań wykonanych przez wykonawcę robót, w związku z powyższym nie są one informacją publiczną i stanowią tzw. dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu. Wójt Gminy jednocześnie poinformował, że w trakcie procesu inwestycyjnego Gmina prowadzi korespondencję z biurem projektowym, ;która to korespondencja posiada charakter roboczy i nie podlega udostępnieniu.
H.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,
- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego pismo organu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek, zatem do dnia złożenia niniejszej skargi stronie nie została udostępniona wnioskowana informacja publiczna. Skarżący wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem są to informacje o działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym.
Strona podała, że wnioskowana informacja w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest informacją publiczną i zauważyła, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Nadto skarżący zaznaczył, że zlecenie wskazane we wniosku zostało zrealizowane ze środków publicznych, zatem zarówno fakt udzielenia zlecenia, jak i uzyskane wyniki są informacją publiczną.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ wskazał, że udzielił skarżącemu pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. odpowiedzi na złożony wniosek, w której w istocie odpowiedział na zadane pytania. Wójt wyjaśnił przy tym, że nie udostępnił dokumentów, o które wnosił skarżący, bowiem wnioskowana przez H.C. dokumentacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Organ zauważył, że skarżący jest głównym wykonawcą inwestycji realizowanej przez Gminę pod nazwą: "Remont boiska [...]" i w ramach wykonanych prac, zgodnie z dokumentacją projektową zadania, zobowiązany był do wykonania badań gruntów warstw wegetacyjnych. Wójt wskazał następnie, że w międzyczasie również zlecił wykonanie tożsamych badań, w celu weryfikacji przedłożonych przez stronę badań, o czym skarżący był informowany. Przeprowadzone badania miały charakter roboczy, miały służyć w przyszłości sprawdzeniu prawidłowości realizacji inwestycji przez wykonawcę (skarżącego).
Dalej Wójt podkreślił, że rozliczenie inwestycji, w tym wydatkowanie środków publicznych, zależy wyłącznie od realizacji projektu budowlanego przez wykonawcę, a nie inwestora, dlatego przedmiotowe badania mają jedynie walor pomocniczy, służący gromadzeniu informacji w celu późniejszego rozliczenia wykonawcy z realizacji umowy finansowanej ze środków publicznych. Podobnie wnioskowana przez skarżącego korespondencja z biurem projektowym ma charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych, niewiążących w żaden sposób organ, służących jedynie uzgadnianiu stanowiska organu odnośnie sposobu i prawidłowości wykonywania prac. Wójt Gminy powołał również stanowiska sądów administracyjnych, w tym treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdzają, że dokumenty wewnętrzne, służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.).
Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi H.C. uczynił bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania czy:
1. Gmina zlecała w 2021 r. wykonanie jakichkolwiek badań na okoliczność wykazania jakości wykonanych robót przy budowie boisk przy [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.
2. Gmina prowadziła korespondencję mailową lub w formie papierowej z projektantami budowy boiska przy [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.
Sąd uznał, iż zawarty w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniosek we wskazanym powyżej zakresie nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.
W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 24 września 2015 r., I OSK 1681/14, 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, CBOSA). Za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., III OSK 4155/21, CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że skarżący jest głównym wykonawcą inwestycji realizowanej przez Gminę pod nazwą: "Remont boiska [...]" i w ramach wykonanych prac, zgodnie z dokumentacją projektową zadania, zobowiązany był do wykonania badań gruntów warstw wegetacyjnych. Organ wskazał, że również zlecił wykonanie tożsamych badań, w celu weryfikacji przedłożonych przez stronę badań, o czym skarżący był informowany. Przeprowadzone badania miały charakter roboczy, miały służyć w przyszłości sprawdzeniu prawidłowości realizacji inwestycji przez wykonawcę (skarżącego).
W ocenie Sądu fakt, że wykonana ekspertyza która niewątpliwie służyła realizacji celu publicznego, nie przesądza o tym że stanowi ona informację publiczną. Jak już wyżej wskazano ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero na podstawie wyników przedmiotowej ekspertyzy, stosownie do okoliczności, można stwierdzić prawidłowość wykonanych robót albo też uchybienia w przedmiotowym zakresie. Wyniki ekspertyzy stanowią więc materiał, na podstawie którego, mogą być podejmowane kolejne działania przez Gminę służące sprawdzeniu realizacji inwestycji przez wykonawcę (skarżącego). Ekspertyza nie przesądza o kierunku działania organu, co pozwoliłoby zakwalifikować przedmiotowe dane jako informacje publiczne. Dokumentacja służy zgromadzeniu niezbędnych materiałów i nie zawiera wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy - wykonywania zadań publicznych przez gminę. Należy również podzielić stanowisko organu, że wnioskowana przez skarżącego korespondencja z biurem projektowym ma charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych, niewiążących w żaden sposób organ, służących jedynie uzgadnianiu stanowiska organu odnośnie sposobu i prawidłowości wykonywania prac. Wymaga podkreślenia, że wnioskowana dokumentacja nie jest wyrazem stanowiska organu, nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, a tym samym jest pozbawiona jakiegokolwiek waloru oficjalności. Nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego (a takim jest ekspertyza), czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., III OSK 4155/21, CBOSA). Zważyć trzeba, że celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, CBOSA). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądana przez H.C. dokumentacja (ekspertyza i korespondencja) nie stanowi informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji nie można zatem uznać, że Wójt Gminy pozostawał w bezczynności. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.