II SAB/GO 16/24

II SAB/Go 16/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.35, art.36, art.37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art.149§1 pkt 3, art.149§1a, art.200, art.205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L.L. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stanu technicznego budynku w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych) IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej L.L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej L.L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. L.L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie postępujących pęknięć ścian w budynku biurowym na terenie przedsiębiorstwa [...] położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], znak [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:
W dniu [...] r. skarżąca jako właścicielka wskazanego wyżej przedsiębiorstwa powiadomiła PINB w [...] o procesie spękania ścian w budynku biurowym Centrum [...]. Dnia [...] r. organ przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w/w budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu konstrukcji budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu postanowienia. Skarżąca w dniu [...]r. przedłożyła organowi ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku biurowego. Nadto [...]r. przedłożyła kolejną ekspertyzę techniczną dotyczącą kanału sanitarnego położonego na terenie przedsiębiorstwa. Dnia [...] r. PINB w [...] zawiadomił stronę o terminie przeprowadzenia kontroli obiektów budowlanych, kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych, wykonanych robót budowlanych i sposobu użytkowania obiektów budowlanych na terenie działek nr [...], w [...]. Termin kontroli został ustalony na dzień [...] r. Ponadto PINB dodatkowo dwukrotnie przeprowadził czynności służbowe na terenie Centrum [...], w dniach [...] r. oraz [...] r. Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. dodatkowej kontroli obiektu, zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB poinformował stronę o nowym terminie jej załatwienia na dzień [...]r. Następnie organ podjął w sprawie kolejne czynności, m.in. kierując do strony wezwanie z dnia [...] r. do złożenia wyjaśnień z okazaniem dokumentów zakupu nieruchomości, zwracając się w dniu [...] r. do Starosty [...], a także w dniu [...] r. do Gminy [...] o udzielenie informacji i okazanie dokumentów w zakresie szczegółowo wskazanym w skierowanych do tych podmiotów wezwaniach.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) stwierdził bezczynność PINB w zakresie załatwienia niniejszej sprawy, jak również że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ wyższego stopnia zobowiązał PINB do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.
Jednocześnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Spółce z o.o. w [...] (dalej jako ZWiK) usunięcie ustalonych nieprawidłowości (pęknięcia podłużne) omawianego obiektu budowlanego w terminie do [...] r. Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr PINB: [...] organ nakazał skarżącej jako właścicielce nieruchomości i obiektów budowlanych położonych w [...] w rejonie ulic [...] oraz [...], usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym omawianego obiektu budowlanego w terminie 4 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie wskazanych w tej decyzji robót budowlanych.
Na skutek złożonej do tutejszego Sądu przez L.L. skargi, WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 97/23:
1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...],
2. stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz w zakresie zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd uznał, iż wynikająca z akt sprawy chronologia zdarzeń wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie istotnie prowadzone było w sposób przewlekły, z przekroczeniem ustawowych terminów wynikających z art. 35 k.p.a., a poszczególne czynności zmierzające do załatwienia sprawy podejmowane były niejednokrotnie w odstępach czasowych większych, aniżeli było to niezbędne z punktu widzenia zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Przy ocenie Sąd wziął pod uwagę fakt ustania – w wyniku wydania przywołanej wyżej decyzji PINB z dnia [...] r., zarzucanego w skardze przewlekłego prowadzenia postępowania, co nastąpiło po wniesieniu skargi. Skoro po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, przewlekłość ustała Sąd w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności postępowanie umorzył. W ocenie Sądu stwierdzony stan przewlekłego prowadzenia postępowania w opisywanej sprawie nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie nosiła ona cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia skarżącej bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania, przy czym zwłoka wynikała nie tylko ze skomplikowanego charakteru sprawy, ale również z bardzo trudnej sytuacji kadrowej tego organu. Natomiast oddalono skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz w zakresie przyznania od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Jednocześnie decyzją z dnia [...]r. WINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na liczne uchybienia jakich w postępowaniu dopuścił się PINB i wskazał jakie czynności powinny zostać podjęte i jakich ustaleń organ ten powinien dokonać ponownie rozpoznając sprawę. Odpis tejże decyzji PINB otrzymał od WINB w dniu [...] 2023 r.
Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2023 r. stał się prawomocny z dniem 17 listopada 20203 r., a akta sprawy z odpisem prawomocnego orzeczenia PINB otrzymał w dniu 4 grudnia 2023 r.
Następnie pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła do WINB ponaglenie w związku z bezczynnością organu w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku, z wnioskiem o zobowiązanie PINB do wydania decyzji.
Dalej PINB pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o połączeniu trzech spraw do wspólnego rozpoznania tj. spraw dotyczących: stanu technicznego spornego budynku, legalności wykonywanych robót budowlanych w w/w obiekcie budowlanym, zmiany sposobu użytkowania w/w obiektu. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] r. WINB stwierdził przewlekłość postępowania PINB i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zobowiązując organ do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia (mając na uwadze datę doręczenia termin ten to [...] r.).
Pismem z dnia [...] r. PINB wezwał skarżącą i jej męża jako współwłaścicieli nieruchomości do złożenia pisemnych wyjaśnień, oświadczeń z okazaniem właściwych dokumentów zakupu nieruchomości tj. aktów notarialnych, operatów szacunkowych, a następnie pismem z dnia [...] r. wezwał ich do złożenia pisemnych wyjaśnień, oświadczeń z okazaniem właściwych dokumentów dotyczących terminów wykonania wskazanych prac budowlanych (wymieniając poszczególne roboty budowlane).
W skardze z [...] stycznia 2024 r. skarżąca zarzuciła organowi:
1) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), polegającą na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i niewydaniu przez organ decyzji administracyjnej,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące powolnym postępowaniem oraz nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniosła o:
1) stwierdzenie bezczynności postępowania prowadzonego przez PINB w [...] w sprawie [...] oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni i wydania decyzji administracyjnej,
3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł
4) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania, wskazując że co prawda w dniu [...] r. wydana została w sprawie decyzja jednak na skutek odwołania została ona uchylona przez organ WINB decyzją z dnia [...] r. Jednak mimo to PINB nie rozpoznał ponownie sprawy i brak jest w sprawie rozstrzygnięcia, a podejmowane przez organ czynności mają charakter pozorny i nie są istotne dla załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
1) uznanie, że choć w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania spowodowana bardzo skomplikowanym i trudnym charakterem przedmiotu sprawy, to nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
2) odstąpienie od ukarania organu karą grzywny, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stosowanie dodatkowego środka dyscyplinującego,
3) oddalenie żądania zasądzenia od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego lub orzeczenia ich w minimalnej ustawowej wysokości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Dalej odniósł się do ustalonych przez organ okoliczności sprawy, przede wszystkim dotyczących stanu technicznego spornego budynku i przyczyn tego stanu. Według organu brak jest ze strony skarżącej prawidłowego współdziałania, odmawia dostarczania dokumentów. Organ wnosząc o odstąpienie od wymierzenia kary grzywny zwrócił uwagę na skomplikowany charakter sprawy i konieczność zebrania przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w tym z sięgnięciem do dokumentów archiwalnych. Dodał, iż w istocie w organie pozostał jeden merytoryczny pracownik, gdyż organ boryka się z problemami kadrowymi. Organ wskazał też na ograniczenia budżetowe, a także na swoją trudną rodzinną sytuację.
W piśmie z dnia [...] r. organ dodatkowo poinformował Sąd, iż prowadzone są przez ZWiK prace renowacji kanału kanalizacji sanitarnej na terenie spornego budynku, a zakończyć mają się one [...] r. Remont zdaniem organu wyczerpie temat wpływu kanalizacji na stan ścian budynku. Dodał także, że strona nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia materiałów dowodowych w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W kwestii warunku dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. (tzn. uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu) wskazać należy, iż skarżąca dopełniła tego wymogu, kierując do WINB za pośrednictwem PINB pismo z dnia [...] r., w którym zarzuciła temu ostatniemu organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego – budynku biurowego na terenie centrum budowlanego “[...]" w [...], gdzie stwierdzono postępujące pękanie ścian. W wyniku zaś rozpoznania tego ponaglenia WINB postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził przewlekłość postępowania PINB w [...], która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie zobowiązał organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia tego postanowienia.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości PINB w [...] w załatwieniu sprawy rozpoczętej zawiadomieniem tego organu z dnia [...]r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego utrzymania obiektu – budynku biurowego na terenie centrum budowlanego “[...]" w [...], teren działki nr [...], obręb [...] [...]. Wskazuje na to treść skargi i jej uzasadnienie, dlatego Sąd przyjął w/w kwalifikację skargi zgodnie z treścią żądania skarżącej. Postępowanie administracyjne w w/w sprawie zostało wszczęte po zawiadomieniu przez skarżącą PINB o procesie pękania ścian w wymienionym budynku biurowym.
Istotne jest w niniejszej sprawie to, iż kwestia przewlekłości postępowania skarżonego organu była już badana przez tut. Sąd opisanym wcześniej wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 97/23. Tym samym przedmiotem oceny na gruncie rozpoznawanej sprawy mogła być jedynie prawidłowość działania PINB w odniesieniu do sprawy wszczętej w dniu [...]r., ale tylko obejmująca okres nieobjęty wyrokiem z 14 września 2023 r., czyli od momentu po wydaniu wspomnianego orzeczenia.
Podkreślić ponadto należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny, jednakże nie wyłącza to możliwości złożenia następnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Strona może korzystać zarówno z jednego, jak i z drugiego środka prawnego według własnego wyboru, ponieważ środki te odnoszą się do różnych materii i mają równe cele. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś na niewykonanie wyroku zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku tj. niewykonanie zobowiązania w tym wyroku określonego. Dodać przy tym należy, iż brak w p.p.s.a. podstaw do wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaistniałą po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę (por. T. Woś, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 27 do art. 154 oraz wyroki NSA : z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 2068/09, z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1975/11, postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., I OZ 407/18 i z dnia 3 marca 2020 r., I OZ 165/20). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zatem, iż wniesienie kolejnej skargi na przewlekłość postępowania PINB przez skarżącą jest dopuszczalne (biorąc pod uwagę, iż spełnione zostały wymogi formalne związane z jej złożeniem) z zastrzeżeniem, iż dotyczyć może ona tylko okresu nieobjętego uprzednim wyrokiem tutejszego Sądu.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, iż zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:
1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.)
2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego
3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.
Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów (...) zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślenia wymaga, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych ustawodawca nazywa "bezczynnością", a jeżeli organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy – ma miejsce "przewlekłość" (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ (na skutek ponaglenia), a następnie ewentualnie sąd (na skutek skargi) jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).
Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy organ wprawdzie formalnie mieści się w terminach załatwienia sprawy, jednak podejmowane przez niego czynności są nieefektywne, pozorne, jak również gdy dokonuje czynności technicznych a nie materialnoprawnych, zmierzających do uzyskania materiału dowodowego będącego podstawą decyzji. Przewlekłość postępowania należy ocenić przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12). Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności lub przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111).
Wskazać zatem należy, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie przewleka postępowania gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019, sygn. akt IV SAB/Po 182/19 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 133/19).
Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając zasadność wniesionej skargi Sąd objął analizą okres od dnia następującego po dniu rozpoznania przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., II SAB/Go 97/23, skargi L.L. na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania dotyczącego stanu technicznego opisanego na wstępie budynku. Skarżąca twierdzi, że organ administracji publicznej, po stwierdzeniu przez Sąd wyrokiem przewlekłego prowadzenia postępowania, w dalszym ciągu przewlekle prowadzi postępowanie.
Z przekazanych Sądowi przez PINB akt sprawy wynika, że zaraz po wydaniu wyroku przez Sąd, WINB uchylił decyzją z dnia [...] r. decyzję PINB, która to decyzja organu I instancji była podstawą orzeczenia przez Sąd o umorzeniu sprawy w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania przez organ czynności. Pierwszą czynnością jaką podjął po [...] r. PINB było zawiadomienie pismem z dnia [...] r. stron o połączeniu trzech spraw do wspólnego rozpoznania sprawy dotyczącej: stanu technicznego spornego budynku, legalności wykonywanych robót budowlanych w w/w obiekcie budowlanym i zmiany sposobu użytkowania w/w obiektu. W zawiadomieniu tym organ wyznaczył przy tym nowy termin zakończenia sprawy na [...] r.
Na skutek z kolei ponaglenia strony z dnia [...] r. postanowieniem z dnia [...]r. WINB stwierdził przewlekłość postępowania PINB, która nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zobowiązując organ do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia (biorąc pod uwagę datę doręczenia postanowienia termin załatwienia sprawy wyznaczony został na [...] r.).
Z kolei PINB w ramach prowadzonego postępowania podejmowane czynności ograniczył do wezwania pismem z dnia [...] r. skarżącej i jej męża jako współwłaścicieli nieruchomości, do złożenia pisemnych wyjaśnień, oświadczeń z okazaniem właściwych dokumentów zakupu nieruchomości tj. aktów notarialnych, operatów szacunkowych, a także pismem z dnia [...] r. do złożenia pisemnych wyjaśnień, oświadczeń z okazaniem właściwych dokumentów dotyczących terminów wykonania wskazanych prac budowlanych (wymieniając poszczególne roboty budowlane).
Opisana powyżej sekwencja czynności i zdarzeń wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie istotnie prowadzone było przez skarżony organ w sposób przewlekły, z przekroczeniem ustawowych terminów wynikających z art. 35 k.p.a., poszczególne czynności zmierzające do załatwienia sprawy podejmowane były niejednokrotnie w odstępach czasowych większych, aniżeli było to niezbędne z punktu widzenia zapewnienia prawidłowego toku postępowania, a do tego charakter podejmowanych czynności nie wskazuje aby były one uzasadnione z punktu widzenia dążenia organu do sprawnego zakończenia postępowania.
Należy zwrócić uwagę, iż w wyroku z dnia 14 września 2023 r. tutejszy Sąd w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności umorzył postępowania z uwagi na wydaną przez PINB przed wydaniem wyroku decyzję z dnia [...] r. Jednak decyzja ta, prawie w tym samym terminie co wydanie wyroku, została przez organ odwoławczy uchylona a postępowania przekazane zostało PINB do ponownego rozpoznania. Mimo jednak, że jak wynika z akt sprawy - PINB otrzymał odpis decyzji WINB już w dniu [...] r. nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu rozpoznanie sprawy, a dopiero uczynił to po złożeniu przez skarżącą ponaglenia tj. [...] r.
Sąd wziął pod uwagę, iż co prawda akta administracyjne sprawy, z uwagi na postępowanie sądowo-administracyjne, zostały zwrócone PINB z odpisem prawomocnego orzeczenia w dniu [...] r. Jednak okoliczność ta zdaniem Sądu nie może uzasadniać nie dokonania stosownych i wymaganych czynności celem zakończenia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest związane z bezczynnością/przewlekłością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt: IV SA/Po 1075/12).
Zdaniem Sądu skarżony organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ po uchyleniu decyzji przez WINB najpierw nie podejmował żadnych czynności, a podejmowane później czynności (po wniesieniu przez stronę ponaglenia) miały charakter pozorny i nie wskazywały, aby można uznać je za uzasadnione i celowe z punktu widzenia dążenia do zakończenia postępowania. Tak jest z połączeniem przez PINB trzech postępowań o różnych przedmiotach, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów k.p.a. i jest niecelowe, a na pewno nie sprzyja szybkości postępowania czy jego ekonomice. Do tego organ wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, w sytuacji stwierdzenia, że nie zostanie ona zakończona w terminie określonym przez k.p.a., wskazał bardzo odległy termin, bo [...] r., co nie tylko nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, ale też wyznaczenia tak odległego terminu nie przewidują przepisy k.p.a. Ponadto zauważyć należy, iż także wezwania organu skierowane do skarżącej i jej męża z dnia [...]. w zasadzie zawierają wezwania do przedłożenia dokumentów, mimo że w aktach sprawy znajduje się już akt notarialny nabycia nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek (złożony w [...] r. na wezwanie PINB z [...] r.), a także wszystkie dokumenty w posiadaniu, których była skarżąca dotyczące spornego budynku (pismo z [...] r., k. 27 akt administracyjnych). Wobec powyższego za niecelowe uznać należało ponowne wzywanie w tym zakresie stron postępowania. Dlatego powyższe działania organu ocenić zatem należało jako rozciągnięte w czasie i często mające pozorny lub niezasadny charakter.
Stąd stwierdzając, iż PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd wziął pod uwagę, że:
- rozpoznana niniejszym wyrokiem skarga jest już drugą skargą w przedmiocie przewlekłości postępowania tego organu, samo zaś postępowanie toczy się od listopada 2022 r., przy czym we wcześniej wydanym wyroku z 14 września 2023 r. także stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
- w badanym okresie organ nie podejmował czynności przez okres czterech miesiąc, a potem – po złożeniu ponaglenia – skierował do strony chaotyczne i niecelowe wezwania i informację o połączeniu spraw, która nie znajduje uzasadnienia,
- organ informując strony o przedłużeniu terminu do zakończenia sprawy, uczynił to w sposób nieprawidłowy wyznaczając z góry bardzo odległy termin.
Przewlekłego działania organu w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwiają przy tym przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu, które skarżony organ ogólnie wskazuje. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą jednostki. Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie intensywności naruszenia prawa - naruszenia rażącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z nią 9 listopada 2017 r. sygn. akt: II SAB/Go 72/17).
Wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w piśmie z dnia [...] r., prowadzenie prac remontowych przez ZWiK nie ma wpływu na ocenę w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie bowiem administracyjne nie zostało zawieszone, a skoro pozostawało w toku to ustawowo określonym obowiązkiem organu było dążenie do jego sprawnego zakończenia i wydania rozstrzygnięcia.
Sąd stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone jest przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na opisane okoliczności – ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są racjonalnego usprawiedliwienia. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienie w kontrolowanym postępowaniu wystąpiło. Wskazać tu należy zarówno długi okres braku jakiejkolwiek aktywności organu, a następnie pozorne czynności i ostatecznie brak rozstrzygnięcia w sprawie od 2022 r. Co do przewlekłego prowadzenia postępowania organ miał tego świadomość w związku z ponagleniami składanymi przez skarżąca, a przede wszystkim orzeczona została ona wcześniej stwierdzona wyrokiem Sądu. A mimo to organ dalej nie podejmował prawidłowo czynności, które zmierzałyby do zakończenia postępowania i umożliwiały wydanie rozstrzygnięcia, po zwrocie akt przez Sąd po złożeniu ponaglenia dopiero podjął czynności jednak nie znajdujące właściwego uzasadnienia w sprawie, mające raczej charakter pozorny. Po pierwsze wyznaczył bez uzasadnienia bardzo odległy termin planowanego zakończenia sprawy (art. 35 k.p.a. przewiduje maksymalny czas 2 miesiące). Dokonał połączenia spraw, które nie podlegają łącznemu rozpoznaniu, co także wpływa na nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Do tego organ powtórzył bez uzasadnienia czynności, które nie były konieczne i uzasadnione z punktu widzenia zachowania wymogu szybkości postępowania.
Z resztą wskazać należy, iż organ sam podał w odpowiedzi na skargę, iż wnosi o uznanie, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zatem miał świadomość dopuszczenia się naruszenia przepisów k.p.a. w opisanym wcześniej zakresie. Sąd dokonując oceny charakteru naruszenia prawa wziął pod uwagę także, iż stwierdzona w niniejszym postępowaniu przewlekłość to jednak dalsza już przewlekłość postępowania jakiej dopuścił się organ, mimo uprzedniego orzeczenia tutejszego Sądu z dnia 14 września 2023 r. Do tego organ uzasadniając jej wystąpienie przywołał te same argumenty co w poprzedniej sprawie zakończonej wyrokiem z 14 września 2023 r.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.
Ponadto stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w związku z ponownym już stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania, które ma w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd za zasadne uznał nałożenie na organ - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.(punkt II sentencji) - grzywny w wysokości 500 zł. Grzywna w tej wysokości jest niewielka, znacznie niższa od maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ("grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów"), jednak jej wymierzenie ma na celu skutecznie zdyscyplinować organ do rychłego zakończenia postępowania, także z uwagi na przedmiot sprawy, która dotyczy istotnej kwestii stanu technicznego budynku (pęknięć ścian).
Sąd wziął pod uwagę podniesione w treści odpowiedzi na skargę trudności kadrowe na jakie powołał się organ, jednak podobna argumentacja przywołana została w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt. II SAB/Go 97/23. Zaniedbania w tym względzie, które dotyczą też polityki kadrowej, nawet jeżeli częściowo niezależne od skarżonego organu, nie mogą jednak usprawiedliwiać dalszych naruszeń. Stąd stwierdzenie rażącego naruszenia i wymierzona kara stanowić może pewien asumpt do poprawy tej sytuacji, gdyż powyższe nie może stanowić uzasadnienia do dalszego naruszania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, których w istocie konsekwencje ponoszą strony postępowania tj. obywatele.
Zawarte w pkt IV sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącą (480 zł) oraz opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Z kolei o zwrocie kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.