II SAB/GO 14/24

II SAB/Go 14/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 205 § 1 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 742
art. 3 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Uniwersytetu [...] w przedmiocie wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając następujące naruszenia prawa:
1) art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji na temat, która stanowiła informację publiczną, pomimo podstaw do ich udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p.;
2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji;
3) art. 13 ust 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji w terminie wynikającym z u.d.i.p.
Mając to na względzie skarżące Stowarzyszenie wniosło o:
1) zobowiązanie Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji,
2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.);
4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] r. [...] wystąpiła do Uniwersytetu [...] o wskazanie:
1) czy w roku 2023 lub w roku 2022 Uniwersytet odnotował wpływ skarg o mobbing?
2) ile takich skarg wpłynęło w poszczególnych latach i jakie działania związane z wpłynięciem ww. skarg podjęto?
W piśmie z dnia [...] r. (brak podpisu), Uniwersytet [...] poinformował, że wnioskowane dane nie zostaną udostępnione, albowiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie wiąże się to z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, wykonywaniem zadań publicznych, czy gospodarowaniem mieniem publicznym. Podkreślono, że są to "dane z zakresu sfery obowiązków pomiędzy pracodawcą a pracownikami".
Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, co rozwinięto w uzasadnieniu skargi, ocena prawna organu jest błędna, gdyż "z faktu, że postępowanie antymobbingowe dotyczy sfery prawa pracy i relacji pracowniczych, nie można wywodzić generalnego wyłączenia uprawnień obywateli do dostępu do informacji publicznych, wytworzonych w ramach tego postępowania". W ocenie skarżącego, powołującego się na wskazane w skardze orzecznictwo, "załączniki składane przez nich do akt postępowania antymobbingowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji antymobbingowej stanowią informację publiczną albowiem w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.)".
W skardze wskazano także, że "rażącym naruszeniem prawa będzie więc w ocenie Skarżącego sytuacja, w której podmiot bezpodstawnie odmawia udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie, Organ nie miał uzasadnienia dla ograniczenia Stowarzyszeniu prawa do informacji".
2. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie skargi; ewentualnie - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności - o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ potwierdził stan faktyczny wskazany przez Stowarzyszenie przedstawiając przeciwną ocenę prawną. Zdaniem organu żądana informacja nie wiąże się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, wykonywaniem zadań publicznych, czy gospodarowaniem mieniem publicznym, gdyż dotyczy danych "z zakresu sfery obowiązków pomiędzy pracodawcą a pracownikami".
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, cytując wybrane orzecznictwo, podkreślono, że żądane informacje stanowią "dokumentację wewnętrzną dotyczącą sporów pracowniczych, natomiast komisja antymobbingowa prowadząca ewentualne postępowania nie jest organem publicznym tylko pomocniczym organu powołanym zgodnie z regulacją wewnętrzną organu, wynikającą z obowiązku nałożonego przepisami kodeksu pracy. Zdaniem organu "postępowanie ma charakter poufny i objęte jest tajemnicą zawodową, co chroni prywatność jego uczestników". "Wnioskowane informacje, nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne oraz nie odnoszą się do publicznej strony pełnionych funkcji, ale do danych dotyczących indywidualnych stosunków pracowniczych i ewentualnego postępowania prowadzonego przez komisję antymobbingową, która nie sprawuje władztwa publicznego nad osobą, której postępowania wyjaśniające dotyczy".
Organ pokreślił, że udzielenie odpowiedzi, że żądane dane nie są informacją publiczną wypełniło przesłankę rozpatrzenia wniosku w terminie. Podkreślił również, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz, iż brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
4. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie i stanowiąca rozwinięcie prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
5. W myśl art. 70 Konstytucji RP, organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia. System szkolnictwa i nauki tworzą m.in. uczelnie, które posiadają osobowość prawną oraz korzystają z autonomii na zasadach określonych w ustawie (art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm., dalej "p.s.w.n.).
Uczelnie są zatem osobami prawnymi wykonującymi zadania publiczne z zakresu szkolnictwa wyższego, których zakres został doprecyzowany w art. 11 p.s.w.n. Uniwersytet – jako uczelnia publiczna, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n. - zadania te realizuje ze środków publicznych (art. 365-355 p.s.w.n.), a zatem dysponuje też majątkiem publicznym.
W myśl zaś art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 p.s.w.n. to rektor właściwego uniwersytetu jest organem reprezentującym tę uczelnię oraz nią zarządzającym. Rektor jest zatem zobowiązany również do udostępniania informacji publicznych dotyczących uczelni. W skardze zawodowy prawnik błędnie oznaczył jednak stronę jako "Uniwersytet [...]" zamiast "Rektora Uniwersytetu [...]", co w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. zostało skorygowane przez Sąd z urzędu. Również, odnosząc się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, w toku procedowania przed sądem pełnomocnik stowarzyszenia wykazał swoje umocowanie.
6. W sprawie niesporny jest stan faktyczny, przy czym sąd przyjął, że wniosek nosi datę [...] r. (k. 32 akt sądowych), gdyż to pismo zawiera treść żądania udostępnienia informacji i zostało ono załączone do pisma datowanego na dzień [...] r. (k. 30 i 31 akt sądowych). Nie ma to jednak znaczenia dla istoty sprawy i treści rozstrzygnięcia.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Dla oceny prawnej sprawy kluczowe jest to, czy informacje, których domaga się skarżące stowarzyszenie stanowią informację publiczną. Ponieważ obie strony przedstawiają rozbudowaną argumentację prawną opartą na doktrynalnej charakterystyce pojęcia informacji publicznej i jej dostępu nie ma potrzeby tego powielania i wyjaśniania ogólnych pojęć i aksjologii za nimi stojącej.
7. Jeśli chodzi o informacje dotyczące wystąpienia przypadków mobbingu oraz procedur antymobbingowych są one co do zasady uznawane za dostępne, a zatem publiczne podlegające udostępnieniu przez właściwe władze publiczne, w tym także organy wszystkich szkół wyższych i uczelni. Przez pojęcie sprawy publicznej rozumie się bowiem każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych. Obowiązki spoczywające na organach uczelni a związane z przeciwdziałaniem mobbingowi bez wątpienia mają charakter publiczny i wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 p.s.w.n. system szkolnictwa wyższego i nauki funkcjonuje z poszanowaniem standardów międzynarodowych, zasad etycznych i dobrych praktyk w zakresie kształcenia i działalności naukowej oraz z uwzględnieniem szczególnego znaczenia społecznej odpowiedzialności nauki. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 pkt 5 p.s.w.n. do kompetencji rektora należy wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy. W sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników uczelni, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się bowiem przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (art. 147 ust. 1 p.s.w.n.). Zgodnie z art. 943 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany przeciwdziałać mobbingowi. Z tego zaś musi wynikać, że obowiązek ten ma charakter publiczny i musi podlegać obywatelskiej kontroli, której formą realizacji jest właśnie dostęp do informacji publicznej umocowany konstytucyjnie i konwencyjnie.
8. Przyjmuje się, że przeciwdziałanie mobbingowi powinno być prowadzone w trzech podstawowych obszarach: prawa wewnętrznego organizacji, praktyki zarządzania, oraz w obszarze etyki i kultury organizacyjnej i może polegać m.in. na tworzeniu odpowiedniej organizacji pracy (poprzez postanowienia regulaminu pracy lub innych aktów organizacyjnych), w której określone zostaną kompetencje pracowników i ich służbowa podległość, sposoby podejmowania decyzji i rozwiązywania ewentualnych konfliktów (por. Maciejewska, R., Maciejewska, B., Maciejewska, N.M., Mobbing w stosunkach pracy – wybrane aspekty, Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, nr 8 (14)/2021, s. 76-91).
Realizacją tych obowiązków jest, między innymi, Regulamin przeciwdziałania mobbingowi i dyskryminacji w Uniwersytecie stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu z dnia [...] listopada 2023 r. (dostępny powszechnie na stronie internetowej UZ). W jego § 4, § 5 oraz § 6 wskazuje się, że jakiekolwiek działania lub zachowania noszące znamiona mobbingu nie będą tolerowane przez pracodawcę. Zachowania, które zostaną uznane za mobbing, stanowią naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i mogą być podstawą dla pracodawcy do zastosowania środków przewidzianych przepisami prawa pracy oraz, że pracodawca obowiązany jest do podejmowania działań prewencyjnych zapobiegających mobbingowi oraz podejmowania działań w celu wyeliminowania wszelkich zgłoszonych przypadków mobbingu oraz do pomocy osobom pokrzywdzonym wskutek mobbingu.
W regulaminie tym określono również uczelniany tryb postępowania w przypadkach składania skarg o mobbing, w tym zadania polegające na "ustalanie przejawów mobbingu i dyskryminacji w Uniwersytecie", przeprowadzaniu postępowań w sprawie skarg z zakresu mobbingu, naruszeń zasad równego traktowania i dyskryminacji, na zasadach określonych niniejszym regulaminem oraz przekazywanie Rektorowi informacji i dokumentów koniecznych do "wdrożenia środków przewidzianych prawem" (§ 15 regulaminu).
9. W świetle powyższej charakterystyki dane dotyczące realizacji obowiązków pracodawcy w zakresie przeciwdziałania mobbingowi stanowią, co do zasady informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jeśli w tym zakresie występują jakieś ograniczenia dotyczą one albo tzw. dokumentacji wewnętrznej albo ochrony danych wrażliwych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
W odniesieniu do pierwszego ograniczenia, podnoszonego w argumentacji organu, wskazać należy, że żądane informacje nie dotyczą dokumentacji wewnętrznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Dokumenty wewnętrzne stanowią np. opinie, analizy, ekspertyzy, wyniki wewnętrznych badań. Sens ochrony tych dokumentów i ich wyłączenia od publicznego udostępnienia polega w szczególności na tym, że jeżeli osoby je sporządzające będą świadome ich upublicznienia, mogą formułować treść dokumentu pod kątem jego późniejszego ujawnienia, a nie oddania swojego rzeczywistego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., III OSK 2017/22, CBOSA).
10. Za należące do tej kategorii danych nie może być jednak uznana ogólna informacja dotycząca ilości wniesionych na uczelnię skarg o mobbing w podanym we wniosku okresie oraz ogólna informacja o podjętych wobec nich działaniach. Nie są to bowiem służące wewnętrznej wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, niewiążące, co do sposobu załatwienia sprawy.
Są to natomiast dane o faktach i podejmowanych publicznie działaniach w sprawach istotnych społecznie, które podlegać powinny kontroli obywatelskiej i monitorowaniu.
Nieudostępnianie takich informacji może prowadzić do ograniczenia mechanizmów służących przeciwdziałaniu mobbingu, w tym zbieraniu i analizowaniu danych przez podmioty zajmujące się analizą takich przypadków w interesie publicznym, a nawet w interesie osób pokrzywdzonych, co dotyczy także procedur antymobbingowych wdrażanych na uczelniach (por. stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie systemowych rozwiązań zapobiegających mobbingowi i molestowaniu na uczelniach wyższych, https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/jak-wyglada-systemowe-przeciwdzialanie-mobbingowi-i-molestowaniu-na-uczelniach-rzecznik).
11. Na gruncie rozważanej instytucji bezczynność ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej jej udostępnienia (art. 16). Skoro żądane informacje podlegać powinny udostępnieniu, a ewentualne dane wrażliwe wymagałyby procedowania trybie decyzyjnym (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) skarga była zasadna i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku), co polegać ma albo na udzieleniu żądanej informacji (także w formie zanonimizowanej), albo odmowie jej udzielenia w całości lub części przez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli zachodzą w sprawie przesłanki ochrony prawa do prywatności.
12. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny miał jednocześnie z urzędu obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Tego zaś w sprawie nie da się przyjąć. Z tej też przyczyny brak jest też podstaw do nałożenia na organ grzywny (o czym orzeczono w pkt III wyroku).
O kosztach postępowania należnych skarżącej (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz standardowe koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł).
W odniesieniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, przypomnieć należy, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie przewidują możliwości zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji, nawet w przypadku oddalenia całości skargi.