II SAB/GO 131/22

II SAB/Go 131/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1, art.2, art.4, art.5, art.6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.149§1 pkt 3,§1a,art.200, art.205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia w całości wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego – J.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. (złożonym w siedzibie organu 5 grudnia 2022r.) J.K. wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakiem przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieujawnienie nazwisk nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny, gdy jest to informacja publiczna,
- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:
- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. wysokość przyznanej nagrody w rozbiciu na każdego dyrektora,
- zasądzenie od podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu 2 listopada 2022 r. złożył w siedzibie Starostwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący wskazania nagród przyznanych dyrektorom placówek oświatowych z okazji Dnia Edukacji Narodowej z podaniem imion, nazwisk, kwoty i uzasadnienia. W odpowiedzi na wniosek Starosta w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. podał nazwy placówek oświatowych i ogólną kwotę przyznanych nagród, bez podania imion i nazwisk oraz wysokości ich nagród. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do organu o prawidłowe udzielenie odpowiedzi. W związku z brakiem odpowiedzi J.K. pismem z [...] listopada 2022 r. złożył drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagając się w nim podania kwoty przyznanej nagrody z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2022 r. z podaniem imiona i nazwiska oraz wysokości nagrody w rozbiciu na każdego dyrektora. W dniu 28 listopada 2022r. skarżący otrzymał odpowiedź w zakresie imion i nazwisk dyrektorów plaówek oświatowych i ogólną kwotą przyznanych nagród. Wobec powyższego, tj. niezrealizowania wniosku skarżącego w całości, skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu.
Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., oraz brak niezbędności z punktu widzenia prawa do informacji publicznej ujawniania żądanej informacji co do imion i nazwisk dyrektorów w połączeniu z wysokością przyznanej im nagrody. Informacją publiczną jest zdaniem Starosty kwota wydatkowana na nagrody ogółem ze środków publicznych. Zdaniem organu żądana informacja publiczna została udostępniona, a pozostałej części żądania organ nie traktuje jako informacji publicznej, nie widząc wobec tego potrzeby wydawania decyzji odmownej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawi stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego dopuścił się Starosta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej.
Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Starosta, będący organem, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.
Nie ulega także wątpliwości, iż informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej (jednostkę samorządu terytorialnego) środków publicznych, z których finansowane są m.in. nagrody wypłacane dyrektorom placówek oświatowych stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.d.i.p.
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył najpierw wniosek z [...] listopada 2022r., na który otrzymał niepełną informację, gdyż organ wbrew żądaniu skarżącego nie podał imion i nazwisk dyrektorów placówek oświatowych z wysokością nagród, a tylko łączą kwotę nagród i nazwy placówek. Dlatego skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem z [...] listopada 2022 r. ponawiającym żądanie o podanie imion i nazwisk dyrektorów z rozbiciem na każdego dyrektora, w wyniku którego organ podał imiona i nazwiska, ale kwotę nadal podał łącznie przyznanych nagród. Zatem skarżący domaga się w przedmiotowej sprawie załatwienia przez organ całego złożonego przez niego wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. (choć w istocie stanowi on ponowienie i doprecyzowanie wcześniejszego wniosku z [...] listopada 2022 r.) tj. podania imion i nazwisk dyrektorów placówek oświatowych z kwotami przyznanych im odpowiednio nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2022 r.
Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego w w/w zakresie nieudostępnionym przez organ informacje - dotyczące nagród przyznanych poszczególnym dyrektorom placówek oświatowych - stanowią informację publiczną. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę brak podstaw do uznania, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej tylko dlatego, że dotyczy konkretnych osób (informacja ad personam). Należy wyjaśnić, iż pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu", gdyż taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominująca część orzecznictwa i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy też zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w takiej sytuacji w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której organ powinien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym przypadku zaistnienia ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. W/w ograniczenie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o nagrodach osób pełniących funkcję publiczne, z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) i zajmowanego stanowiska nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych (por. wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 872/21).
Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość. pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne. Przy czym udostępnieniu podlegają tylko takie informacje, które wiążą się z funkcjonowaniem tej osoby w instytucji publicznej i mają związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Dotyczy to więc w takiej sytuacji także wynagrodzenia czy nagrody uzyskanej przez osobę pełniącą funkcje publiczne.
W orzecznictwie często osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którymi funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (§ 13 pkt 4), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (§ 19). Zwraca się także uwagę na art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.
Jednak nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 i § 19 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k.
Podkreślić należy, iż w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winna odnosić się do badania, czy określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takimi osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączą się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zatem za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 124/19; publ. CBOSA).
W świetle powyższych rozważań, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać dyrektorów placówek oświatowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż dyrektorzy placówek oświatowych nie ulega wątpliwości, iż są osobami pełniącymi funkcje publiczne, pełnią stanowiska kierownicze, zarządzają placówkami oświatowymi i niewątpliwie istotnie oddziaływują na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, wydają decyzji administracyjne. Na marginesie dodać należy, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego udostępniania informacji publicznej nauczyciele są zaliczani do funkcjonariuszy publicznych (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 314/20).
Podkreślić należy, iż jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania przez Sąd, wniosku skarżącego w całości, tj. nie ujawnił danych osobowych dyrektorów placówek oświatowych z podaniem otrzymanych przez nich nagród, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do załatwienia w całości wniosku skarżącego z [...] listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Rozpoznanie wniosku w całości, w następstwie dokonania analizy według kryteriów opisanych w powyższych rozważaniach, powinno zdaniem Sądu prowadzić do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p.
O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).