II SAB/Go 13/25

II SAB/Go 13/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, 1a i 2, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 pkt 1 i § 6, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego B. S. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyrokuwraz z aktami administracyjnymi sprawy. II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. B. S. wniósł do tutejszego sądu skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) zarzucając temu organowi bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego i domagając się zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnych z wnioskiem skarżącego opisanych w skardze oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi B. S. podał, że wnioskiem z [...] lipca 2020 r. zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku robotami prowadzonymi na działce sąsiedniej przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu zostały wydane dwie decyzję kasacyjne Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB) oraz stwierdzona została przez ten organ bezczynność organu I instancji. Mimo tego sprawa nie została załatwiona.
2. W odpowiedzi na skargę PINB w [...] wnioskował o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie wniósł w sprawie ponaglenia. W przypadku jednak, że ponaglenie zostało wniesione – o oddalenie skargi, wskazując że podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy (zawiadomienie skarżącego o kontroli w dniu [...] stycznia 2025 r.).
Nadto organ powołał się na złożoność sprawy i zmiany kadrowe (powołanie
z dniem 2 lipca 2024 r. nowego PINB).
3. Stan faktyczny przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie wynikający z akt przedstawia się następująco:
3.1. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się do PINB
o sprawdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...]
w [...] (działka nr [...]). Pismo to zostało potraktowane jako skarga
w rozumieniu przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i załatwione pismem organu z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Po wymianie związanych z tą odpowiedzią pism, kierowanych także do WINB, skarżący w dniu [...] lipca 2020 r. złożył wyraźny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "celem wydania decyzji administracyjnej". W jego treści opisał dokonane, w jego ocenie, w warunkach samowoli budowlanej roboty i ich wpływ na jego nieruchomość. Do wniosku załączył zdjęcia.
Z akt sprawy wynika dalej, że skarżący wnosił wielokrotnie skargi do Burmistrza Gminy [...] oraz WINB domagając się załatwienia sprawy. Po tej korespondencji zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. PINB poinformował skarżącego o terminie kontroli, która odbyła się [...] maja 2022 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2022 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe przyjmując, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa. Na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (data wpływu do PINB – dnia [...] lipca 2022 r.).
3.2. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w której to skarżący składał kolejne skargi na bezczynność do WINB (zostały one uznane za zasadne – pisma WINB z dnia [...] maja 2023 r. i [...] września 2023 r.), PINB pismami z dnia [...] grudnia 2022 r. i [...] kwietnia 2023 r. zawiadamiał strony postępowania o kolejnej kontroli, którą ostatecznie przeprowadzono [...] maja 2023 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2023 r. PINB po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe przyjmując, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa. Na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. WINB ponownie uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (data wpływu do PINB – dnia [...] listopada 2023 r.).
3.3. Przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy nie została ona na dzień orzekania przez sąd załatwiona. Skarżący składał kolejne skargi na bezczynność do WINB, które znów zostały uznane za zasadne (pismo WINB z dnia [...] stycznia 2024 r.). Skarżący złożył również ponaglenie, które postanowieniem WINB z dnia [...] marca 2024 r. zostało uznane za zasadne, przy czym WINB stwierdził, że organ I instancji dopuścił się w sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. PINB po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe przyjmując, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa. Na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2024 r. WINB po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (data wpływu do PINB – dnia [...] maja 2024 r.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżący złożył kolejne ponaglenie, które postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2024 r. zostało uznane za zasadne, przy czym WINB stwierdził, że organ I instancji dopuścił się w sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi I instancji miesięczny termin na załatwienie sprawy.
Dalej w aktach sprawy znajdują się zawiadomienie PINB o kontroli z dnia [...] grudnia 2024 r., jej protokół z dnia [...] stycznia 2025 r. Ostatnim dokumentem jest zawiadomienie PINB o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) "poprzez wzniesienie wiaty służącej przechowywania drewna, wędzarni, prowadzenia innych prac przy granicy z działką nr [...]".
3.4. Organ, któremu doręczono odpis skargi oraz zawiadomienia o posiedzeniu nie powiadomił sądu o dalszych czynnościach. Dnia [...] kwietnia 2025 r. ustalono z urzędu, że w sprawie nie została wydana decyzja (k. 24 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.
5. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną
w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane
w równym stopniu.
Bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić w wyniku ustalenia, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności. Mogą one mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa – art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el.).
6. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
7. W sprawie nie ma wątpliwości, że przed wniesieniem skargi do sądu zostało w sprawie wniesione ponaglenie, co umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Było to zresztą kolejne ponaglenie, przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia prawnego to, czy zostało załatwione przez organ II instancji czy nie. Wystarcza bowiem, że zostało wniesione.
8. Z ustalonego na podstawie akt stanu dotyczącego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie wynika, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2020 r. (jest to wyraźny wniosek, data wpływu do PINB to ten sam dzień) i sprawa nadal jest w toku. Organ I instancji wydał wprawdzie trzy decyzje kończące to postępowania, ale każda z nich została uchylona przez organ II instancji. Nie oceniając podstaw prawnych i przyczyn tych decyzji, bowiem w postępowaniu dotyczącym bezczynności nie mogą być kontrolowane kwestie merytoryczne (podlegają one kontroli w ramach odrębnych skarg) wskazać należy, że odliczając czas trwania postępowania instancyjnego - postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji trwało:
- od daty wpływu wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. do wydania po raz pierwszy decyzji przez PINB - 1 rok, 11 miesięcy i 3 dni;
- od daty wpływu do PINB pierwszej decyzji kasacyjnej WINB do daty wydania drugiej decyzji przez PINB - 1 rok, 1 miesiąc i 29 dni,
- od daty wpływu do PINB drugiej decyzji kasacyjnej WINB do daty wydania trzeciej decyzji przez PINB - 4 miesiące i 11 dni,
- od daty wpływu do PINB trzeciej decyzji kasacyjnej WINB do daty orzekania przez sąd w niniejszej sprawie - 10 miesięcy 20 dni.
9. Oceniając ten stan przez pryzmat przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej wskazać należy, że w myśl art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, to nawet uznając ją za skomplikowaną i biorąc pod uwagę kwestię wyznaczania przedstawiciela dla osoby nieobecnej, sąd nie ma żadnych wątpliwości, że bezczynność w sprawie wystąpiła i to w stopniu rażącym.
W sprawie występowały bowiem nieuzasadnione długotrwale okresy całkowitej bezczynności PINB i nie podejmowania jakichkolwiek działań. Wystarczy tylko wskazać, że przez łącznie prawie 3,5 roku prowadzenia sprawy poza trzema oględzinami PINB nie prowadził innych czynności dowodowych.
Określenie "rażący" oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 i dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18, CBOSA). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala
na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo
w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, CBOSA). Taki stan rzeczy wystąpił bez wątpienia w niniejszej sprawie a to, że dwukrotnie rażącą bezczynność stwierdzał WINB choć nie wiąże sądu, potwierdza wnioski, które nasuwa analiza stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że tak długie okresy bezczynności są w orzecznictwie kwalifikowane jako rażące (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2024 r., VII SAB/Wa 186/23, CBOSA).
10. Na powyższą ocenę nie mogła wpłynąć argumentacja organu odnosząca się do trudności w organizacji pracy organu w tym zmiany na stanowisku organu.
W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że takie okoliczności nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności, które wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej lub właściwej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obciążają w całości organ i nie mogą być przerzucane na strony postępowania. Organy administracji publicznej służą bowiem obywatelom i są utrzymywane z danin obywateli. Zatem rzeczą państwa (lub samorządu) jest ich takie wydatkowanie, by administracja mogła pełnić właściwie swoje społeczne i obywatelskie funkcje.
11. Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Ponieważ do dnia orzekania sprawa nie została załatwiona sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a. zobowiązał ten organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem uznając, że jest on wystarczający do załatwienia sprawy (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. (pkt III wyroku). O innych konsekwencjach wynikających ze stwierdzonej bezczynności sąd nie orzekł z braku stosownego wniosku.
12. Wskazać należy, że skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie kwalifikowanej bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia niniejszej sprawy w zakreślonym terminie. Skutek ten nie obejmuje jednak ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani konkretnych czynności, które do niego doprowadzą. Jak wskazano wyżej w postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na bezczynność, sąd nie bada bowiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia, poddając ocenie jedynie terminowe załatwienie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 107/11, CBOSA). Dlatego przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie nie mogły być kwestie merytoryczne zawarte we wnioskach skargi.