II SAB/Go 122/22

II SAB/Go 122/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1, art. 149§ 1 a, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36 , art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi G.S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania sprawy wszczętej w dniu 23 marca 2020 r. w terminie do 30 września 2023 r., II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej G.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2022 r. (data wpływu do Sądu: 16 grudnia 2022 r.) G.S., reprezentowana przez ojca S.Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, w której zarzuciła stronniczość w działaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB, organ nadzoru) w prowadzonym postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej garażu na działce nr [...]. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że informację o samowoli PINB otrzymał we wrześniu 2019 r., natomiast postępowanie wszczął w marcu 2020 r. i wydał już 3 decyzje rozbiórkowe, które zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia.
Skargę ta została zrejestrowana jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Prawidłowość odczytania intencji skargi co do rodzaju postępowania sądowoadministracyjnego, którego wszczęcia domaga się skarżąca potwierdza jej pismo z [...] stycznia 2023 r., w którym wspominany powyżej element stronniczości powiązany został z przedłużaniem zakończenia postępowania.
Przekazując skargę PINB opisał przebieg postępowania nie odnosząc się wprost czy wnosi o uwzględnienie skargi, czy też o jej oddalenie.
Z przedstawionych wraz ze skargą, a następnie uzupełnionych na wezwanie Sądu akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania.
Pismem z [...] listopada 2019 r. S.Z., działając z upoważnienia G.S. - właścicielki działki nr [...] - wystąpił do PINB o przeprowadzenie kontroli budynku garażowego mieszczącego się na działce nr [...], pod kątem naruszenia granic działki sąsiedniej nr [...].
W dniu [...] stycznia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę w powyższym budynku z udziałem współwłaścicielki nieruchomości E.T. i przedstawiciela Gminy. W trakcie kontroli ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek garażowy o wymiarach wewnętrznych 2,72 m x 9,50 m i wysokości ok. 2,35 m. Budynek konstrukcji murowanej, dach kopertowy kryty gontem. Budynek posiada rynny i rury spustowe, a woda opadowa odprowadzana jest na własny nieutwardzony teren. Budynek znajduje się w odległości około 0,35 m od ogrodzenia działki sąsiedniej, krawędź dachu wraz z rynną wystaje za ogrodzenie około 0,10 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Współwłaścicielka działki E.T. podczas kontroli oświadczyła, że przedmiotowy garaż został zakupiony w 1998 r. i jako dowód przedłożyła akt notarialny Rep A nr [...]. Wyjaśniła również, że po zakupie garażu został wykonany remont polegający na ułożeniu nowej konstrukcji dachu, dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem, wykonaniu nowego podjazdu oraz malowaniu ścian i wykonaniu rozbudowy garażu. Remont został wykonany ok.1999 r. Podała, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był M.T.. Ponadto wskazała, że roboty te ustalone były ustnie z Gminą i z rodziną sąsiada oraz podkreśliła, że nie pamięta czy roboty były zgłaszane w organie administracji budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
Dnia 10 lutego 2020 r. S.Z. wystąpił do PINB o podanie na jakim etapie znajduje się jego sprawa, wskazując, że minęły już 2,5 miesiące, a on nie otrzymał żadnej informacji na temat kontroli.
Pismem z [...] lutego 2020 r., PINB zawiadomił strony postępowania
o konieczności przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 11 maja 2020 r. ,
a następnie pismem z [...] marca 2020 r. wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym z prośbą o udzielenie informacji: "czy na starych mapach widnieje przedmiotowy budynek garażowy, jeżeli tak to proszę o podanie roku w którym została sporządzona mapa i ewentualnej kserokopii fragmentu mapy na którym będzie ujęta działka nr ewid. [...] znajdująca się w [...]". Pismem z tej samej daty organ nadzoru wystąpił również do Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym z prośbą o podanie informacji dotyczących przedmiotowego garażu: "czy inwestorzy bądź któryś z inwestorów występował z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę albo wykonanie robót budowlanych lub zgłoszenia braku sprzeciwu".
Dnia 13 marca 2020 r. do organu wpłynęło pismo Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym
z kopią mapy zasadniczej działki nr ewid. [...] z 1983 r. oraz kopią mapy ewidencyjnej działki nr [...] dotyczących przedmiotowego garażu. Na obydwóch kopiach mapy widoczny jest garaż o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, usytuowany w odległości około 2,0 m od granicy z działką sąsiednią. Następnie 18 marca 2020 r. wpłynęło do organu I instancji pismo z Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym o braku w zasobach archiwalnych urzędu informacji w sprawie budynku garażowego.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, pismem z [...] marca 2020 r. PINB poinformował S.Z., że zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło zasadność jego zawiadomienia z [...] listopada 2019 r. Jednakże z danych rejestru gruntów wynikało, że nie posiada on praw do własności gruntu znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Tym samym nie posiada przymiotu strony w prowadzonym z ramienia organu nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym i nie będzie mu udzielana informacja o toku postępowania, a także o podjętych rozstrzygnięciach.
Z powyższych względów, pismem z [...] marca 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, aktualny tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. O powyższym zawiadomił m.in. stronę postępowania G.S..
Postanowieniem z [...] marca 2020 r. PINB zobowiązał S.Z. do przedłożenia w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez G.S., z jednoczesnym uzupełnieniem czego i jakiej konkretnie sprawy dane pełnomocnictwo dotyczy. Pismem z [...] marca 2020 r. G.S. potwierdziła fakt, że ojciec S.Z. jest osobą upoważnioną w sprawie dotyczącej garażu znajdującego się na działce nr [...].
Pismem z [...] kwietnia 2020 r., organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronom postępowania zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów.
Jednocześnie pismem z tej samej daty PINB powiadomił Prokuraturę Rejonową o popełnieniu czynu zabronionego z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako u.p.b.), gdyż w obecnym stanie usytuowanie budynku garażowego narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako r.w.t.) ze względu na usytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 0,35 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz usytuowanie okapu dachu budynku naruszając granice z działką nr ewid. [...]. W ocenie organu brak zaś zgodności inwestycji z powyższym rozporządzeniem uniemożliwia doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Mając na uwadze powyższe decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 u.p.b. nakazał M.T. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego garażu, doprowadzając obiekt do stanu poprzedniego czyli budynku garażowego z dachem płaskim o powierzchni zabudowy wynoszącej około 18 m2 oraz o wymiarach około 3,0 m x 6,0 m i średniej wysokości około 2,35 m. Po rozpatrzeniu odwołania M.T., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z [...] lipca 2021 r. S.Z. zwrócił się do PINB z zapytaniem, jakie działania zostały podjęte po decyzji WINB z [...] czerwca 2020 r.
Zawiadomieniem z [...] lipca 2021 r. organ I instancji poinformował strony, że
w dniu [...] sierpnia 2021 r. w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostaną oględziny. Z oględzin tych sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.
Decyzją z [...] października 2021 r., Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 52 w zw. z art. 103 u.p.b nakazał M.T. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Po rozpatrzeniu odwołania M.T., WINB decyzją z [...] listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB nie uzasadnił w sposób wyczerpujący niezgodności budowy obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi jako okoliczności przemawiającej za brakiem możliwości jego legalizacji oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy adresat zaskarżonej decyzji M.T., winien być wyłącznym adresatem decyzji rozbiórkowej, w sytuacji gdy współinwestorem robót była również jego żona E.T..
Pismem z [...] grudnia 2021 r. PINB poinformował strony o kolejnych oględzinach wyznaczonych na dzień [...] stycznia 2022 r. Pismem z tej samej daty organ I instancji zawiadomił strony, że z uwagi na niezakończone postępowanie wynikające między innymi ze szczególnego skomplikowania merytorycznego sprawy oraz konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów i ustaleń w związku z wprowadzeniem na terenie całej Polski stanu zagrożenia epidemicznego, zachodzi konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Stosowne zaś rozstrzygnięcie nastąpi niezwłocznie w terminie nie późniejszym niż 2 miesiące od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego na terenie całej Polski.
Zawiadomieniem z [...] stycznia 2022 r. wyznaczony został nowy termin oględzin na dzień [...] lutego 2022 r., z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.
Pismem z [...] lutego 2022 r. organ I instancji wezwał na postawie art. 50 k.p.a. E. i M.T. do złożenia zeznań i wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi oświadczyli, że to oni jako współmałżonkowie byli inwestorami robót polegających na budowie budynku garażowego (pismo z [...] lutego 2022 r.).
Postanowieniem z [...] marca 2022 r., nr [...] PINB nałożył na E. i M.T. obowiązek dokonania czynności niezbędnych zmian i przeróbek w zakresie umożliwiającym doprowadzenie części obiektu - budynku garażowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem, w celu usytuowania powyższego budynku zgodnie z r.w.t., tj. w odległości nie mniejszej niż 3 m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy i odległości od granicy działki budowlanej nie mniejszej niż 1,5 m do okapu, w stosunku do działki sąsiedniej tj. nr ewid. [...] (pkt I) oraz przedłożenia:
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...],
- rysunków i szkicu wykonanego garażu wraz z opisem (po doprowadzeniu wyżej wymienionego obiektu do stanu zgodnego z prawem),
- projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych (po doprowadzeniu wyżej wymienionego obiektu do stanu zgodnego z prawem),
- zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy budynku garażowego
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zakreślając termin 30-dniowy od daty odbioru.
Pismem z [...] marca 2022 r. M.T. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów potrzebnych do legalizacji obiektu budowlanego wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.
Organ nadzoru po zapoznaniu się z wnioskiem stwierdził, że zawiera braki
i w związku z powyższym postanowieniem z [...] marca 2022 r., nr [...] zobowiązał wnioskodawcę o sprecyzowanie żądań. Ponadto pismem z [...] marca 2022 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego z prośbą o udzielenie informacji: "czy Państwo T. wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy".
W piśmie z [...] marca 2022 r. M.T. sprecyzował swój wniosek z dnia [...] marca 2022 r. wskazując, że stanowi on prośbę o zawieszenie postępowania
w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu [...] kwietnia 2022 r. organ przeprowadził oględziny w terenie bez udziału stron postępowania, w celu sprawdzenia postępu robót budowlanych związanych
z doprowadzeniem części budynku do stanu zgodnego z prawem. Podczas oględzin stwierdzono, że na powyższym obiekcie nie są prowadzone żadne roboty budowlane związane z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] PINB odmówił M.T. zawieszenia postępowania, głównie ze względu na brak złożonego do gminy wniosku o wydanie zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie pismem z [...] kwietnia 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania i wypowiedzenia na temat zebranych materiałów i dowodów w sprawie.
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 49e pkt 3 w zw. z art. 103 u.p.b. nakazał E. i M.T. całkowitą rozbiórkę budynku garażowego na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania przez E. i M.T., WINB decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wlkp. złożyła G.S., reprezentowana przez ojca S.Z., który prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 354/22 został oddalony. Akta administracyjne PINB otrzymał w dniu 19 października 2022 r.
Pismem z [...] października 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania i wypowiedzenia na temat zebranych materiałów i dowodów w sprawie.
Postanowieniem z [...] listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a., PINB zmienił swoje postanowienie z [...] marca 2022 r., nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku, tj. z terminu 30 dni od otrzymania postanowienia do dnia 15 maja 2023 r.
G.S. pismem z [...] listopada 2022r. złożyła do WINB zażalenie na wyżej wymienione postanowienie z [...] listopada 2022 r.
WINB działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji bezrefleksyjnie przedłużył termin na wykonanie określonych w postanowieniu z [...] marca 2022 r. obowiązków, jednocześnie nie uzasadnił wyznaczonego nowego terminu ich wykonania. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę upływu znacznego terminu czasu od dnia złożenia wniosku M.T. z [...] marca 2022 r. o zmianę terminu do formalnego rozpatrzenia zawartego w nim żądania, tj. 8 miesięcy i tym samym zaniechał ustaleniu aktualnego stanu faktycznego niezbędnego dla oceny wniosku. W szczególności organ nie ustalił, czy wnioskodawca w dalszym ciągu nie wykonał wszystkich obowiązków (niezbędnych zmian i przeróbek oraz skompletowania określonych dokumentów) wynikających z postanowienia organu.
Pismem z [...] stycznia 2023 r. PINB zawiadomił strony, że w dniu [...] stycznia 2023 r. przeprowadzone zostaną oględziny spornego garażu. Z oględzin sporządzono protokół. Ponadto zwrócono się od Urzędu Miejskiego o wskazanie, czy inwestorzy wystąpili o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z [...] lutego 2023 r. Burmistrz poinformował organ nadzoru, iż procedowany jest wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy, przewidywany termin wydania decyzji to koniec kwietnia 2023 r.
Postanowieniem z [...] lutego 2023 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. zmienił swoje postanowienie z [...] marca 2022 r., nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku, tj. z terminu 30 dni od otrzymania postanowienia do dnia 31 sierpnia 2023 r. Po rozpatrzeniu zażalenia G.S. WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonych granicach była terminowość i sprawność działania PINB w sprawie dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Skarga skarżącej została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Skarżąca zwróciła się bowiem już po formalnym wszczęciu postępowania do WINB z pismem z dnia [...] października 2020 r., w którym wskazywała na opieszałość działania PINB, wprost odwołując się do art. 35 § 3 k.p.a. Również w pismach
z [...] grudnia 2021 r. oraz z [...] lutego 2022 r. skierowanych do WINB skarżąca wyrażała swoje niezadowolenie z niezgodnego przeciągania sprawy przez PINB. Wprawdzie strona nie zatytułowała tych pism ponagleniami, jednak zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność.
O charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 2588/18). Oceniając zatem, czy w sprawie zostało złożone ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.), należy rozważyć, czy zostało złożone pismo odpowiadające wymogom ponaglenia; w szczególności pismo takie musi wyrażać niezadowolenie strony długości trwania postępowania (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., I OZ 644/17). Niewątpliwie takie niezadowolenie
z długotrwałości postępowania wynika z powołanych powyżej pism skarżącej.
Zaznaczyć przy tym należy, iż bez znaczenia dla możliwości dalszego procedowania nad skargą miał fakt, iż wspomniane pisma skarżącej nie zostały wniesione za pośrednictwem PINB stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), jest wyrazem nadmiernego formalizmu i sprzeczne z zasadą wynikającą
z art. 65 k.p.a. Jeśli bowiem skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia (w niniejszej sprawie do WINB), pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2202/20).
W orzecznictwie wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20).
Trudno również zakładać, aby wyposażając stronę w uprawnienia wynikające
z art. 37 § 1 k.p.a., których celem jest doprowadzenie do sprawnego załatwienia sprawy w ustawowych terminach, ustawodawca nakładał obowiązek ponawiania czynności w postaci składania ponaglenia. Taka interpretacja spornych w sprawie przepisów sprzeciwiałaby się zasadom ogólnym, tj. praworządności - art. 6 k.p.a., zaufania - art. 8 k.p.a. i szybkości postępowania - 12 k.p.a (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., III SAB/Wr 1280/19).
Zatem - w ocenie Sądu – spełniony został wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przy czym Sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z 29 stycznia
2014 r., II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 września 2015 r., II OSK 3141/14) .
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.),
a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami k.p.a., ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1).
Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018).
Przewlekłość występuje zaś w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne
i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Białymstoku, z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 84/2018). Ponadto w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex 2021, t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski , Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019 , t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20,
z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20).
Niewątpliwie PINB dopuścił się bezczynności. O ile po formalnym wszczęciu postępowania sprawy w dniu [...] marca 2020 r. wydał decyzję już w dniu [...] kwietnia 2020 r., to po jej uchyleniu przez WINB w dniu [...] czerwca 2020 r. PINB przez ponad rok nie podjął żadnych czynności, w szczególności nie przedłużył terminu rozpoznania sprawa w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Uczynił to dopiero w dniu 14 lipca 2021 r. wyznaczając termin oględzin na dzień [...] sierpnia 2021 r. oraz nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 14 września 2021 r., którego zresztą nie dochował wydając decyzję dopiero
w dniu [...] października 2021 r., popadając tym samym w sposób oczywisty
w bezczynność, przekraczając termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. Po uchyleniu powyższej decyzji przez WINB w dniu [...] listopada 2021 r. (wpływ akt w dniu
1 grudnia 2021) organ wprawdzie w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował strony, iż rozpoznanie spawy nastąpi w terminie nie późniejszym niż
2 miesiące od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego na terenie całej Polski, jednakże nie można uznać, że było zasadne przedłużenie terminu, co świadczy
o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Brak było podstawy prawnej do określenia w ten sposób terminu rozpoznania sprawy. Na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia9 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 zmieniającej ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r.) w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej mógł jedynie wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony umieszczając informację o tym w Biuletynie Informacji Publicznej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Analiza BIP prowadzonego przez PINB ([...]) wskazuje, iż organ nie skorzystał z tego uprawnienia. Na powyższej stronie znajduje się jedynie komunikat, iż w związku z epidemią koronawirusa inspektorat zawiesił do odwołania osobistą obsługę klientów. W tym niezasadnie wydłużonym terminie organ wydał ponownie decyzję w dniu [...] kwietnia 2022 r. Została ona uchylona decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2022 r., przy czym zwrot akt nastąpił po rozpoznaniu sprzeciwu przez WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 17 października 2022 r. (wpłynęły do PINB w dniu
19 października 2020 r.). Organ ponownie rozpoznając sprawę nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ani też nie wyznaczył dłuższego terminu rozpoznania sprawy na postawie art. 36 § 1 k.p.a., dopuszczając się tym samym ponownie bezczynności.
Zwrócić również należy uwagę, że analiza akt sprawy wskazuje, iż organ prowadzi postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co również przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż wprawdzie już trzykrotnie PINB wydawał decyzje merytoryczne, jednakże wszystkie zostały one uchylone z uwagi na istotne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego, mimo wielokrotnie ponawianych czynności dowodowych, m.in. w postaci oględzin nieruchomości. Ponadto tak zasadniczą kwestię kto jest inwestorem spornego garażu, a mianowicie czy jedynie M.T., czy również jego żona E.T., organ zaczął badać dopiero po 2 latach od wszczęcia postępowania. Świadczy to o braku wizji postępowania, braku zidentyfikowania okoliczności istotnych w sprawie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz właściwej koncentracji materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku). Jednocześnie w tym samym punkcie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości
i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA
z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania
i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności
z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por.
B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy
w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podjął szereg czynności i trzykrotnie już wydawał merytoryczne decyzje. Trudno więc uznać w kontekście powyższych okoliczności, że działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Trzeba również pamiętać, że najdłuższa opisana przerwa w rozpoznawaniu sprawy przypadła na pierwszy okres epidemii COVID-19, kiedy ze względów sanitarnych działalność wiele organów państwa uległa znacznemu spowolnieniu.
Z podanych powyżej przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, czy zasądzenia sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ich wymierzenie oraz przyznanie jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2020 r., III SAB/Gl 43/20), czego w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do rozpoznania sprawy w terminie do 30 września 2023 r. Sąd określając ten termin uwzględnił, iż w obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB nakładające na inwestorów wykonanie robót budowlanych i przedłożenia dokumentów do 31 sierpnia 2023 r.
Jako, że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).