II SAB/KR 62/23

II SAB/Kr 62/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 26 i 33
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. skargi M. P. na bezczynność Starosty Olkuskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. P. (dalej: skarżący) jest bezczynność Starosty Olkuskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 1 marca 2023 r.
W stanie faktycznym sprawy skarżący skierował do Starosty Olkuskiego 1 marca 2023 r. drogą mailową wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budowy obwodnicy w B. . 15 marca 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na powyższe pytania od Dyrektora Zarządu Drogowego w Olkuszu.
W skardze z 21 marca 2023 r. skarżący podniósł, że naruszono art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniósł o zobowiązanie Starosty Olkuskiego do dokonania czynności objętych wnioskiem z 1 marca 2023 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że fakt przesłania pisma z 15 marca 2023 r. nie wypełnia jednak ustawowego obowiązku spoczywającego na adresacie przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, którym był starosta. W ocenie skarżącego o tym, który organ jest właściwy do udzielenia żądanej informacji decyduje sam wnioskodawca we wniosku. W trybie dostępu do informacji publicznej organ nie stosuje procedury K.p.a. w zakresie trybu przekazania wniosku według właściwości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ przyznał, że pytania zaadresowano do starosty, natomiast zaznaczył, że przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej były sprawy związane z budową przez inwestora Powiat Olkuski – Zarząd Powiatu w Olkuszu drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526; dalej: u.s.p.) zadania o charakterze ponadgminnym z zakresu dróg publicznych wykonuje powiat, a konkretnie – zarząd powiatu. Powiat Olkuski podjął i wykonał inicjatywę budowy drogi publicznej, a zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu w Olkuszu, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; dalej ustawa o drogach publicznych). Zarząd Powiatu wykonuje zadania drogowe poprzez swoją jednostkę – Zarząd Drogowy w Olkuszu, zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji Starosta Olkuski, który jest Przewodniczącym Zarządu Powiatu w Olkuszu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) na zasadzie zwierzchnictwa służbowego (art. 35 ust. 2 u.s.p.) zadekretował do załatwienia (polecił załatwienie) wniosek o udzielenie informacji publicznej Dyrektorowi Zarządu Drogowego w Olkuszu zgodnie z udzielonymi mu upoważnieniami.
Zdaniem organu istota sprawy leży w tym, że wszystkie ww. zaangażowane osoby reprezentują w niniejszej sprawie jeden podmiot publiczny – Powiat Olkuski, którego obowiązkiem było udzielenie informacji i z tego obowiązku się wywiązał. Polecenie załatwienia sprawy podległemu pracownikowi nie ma nic wspólnego z przekazywaniem wniosku innemu podmiotowi wg jego kompetencji. Końcowo organ dodał, że skarżący, jako redaktor naczelny Gazety [...], realizuje "zamówienie polityczne" i skarga stanowi jedynie pretekst do ataku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
W niniejszej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie czy można zarzucić Staroście Olkuskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego, w sytuacji gdy pismo, będące odpowiedzią na wniosek, zostało wystosowane nie przez Starostę Olkuskiego, lecz przez Dyrektora Zarządu Drogowego w Olkuszu. Należy bowiem zauważyć, że skarżący nie podniósł swoich zastrzeżeń co do treści otrzymanej informacji, lecz podmiotu, który ustosunkował się do pisma skarżącego.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że ugruntowany, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jest pogląd, że w trybie dostępu do informacji publicznej organ nie stosuje wskazanej w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji przekazania wniosku według właściwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r. sygn. II SAB/Wa 418/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2318/12, wyrok NSA z 24 marca 2021 r. sygn. III OSK 155/21 oraz Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III Warszawa 2016, komentarz do art. 4). Sąd nie kwestionuje również wyłożonego w skardze poglądu, że o tym, który organ jest właściwy do udzielenia żądanej informacji decyduje sam wnioskodawca we wniosku. Odnosząc się jednak do orzeczeń powołanych przez skarżącego, na gruncie których ten pogląd został wyrażony, trzeba mieć na względzie, że wyroki te zapadły w odmiennym od niniejszego stanie faktycznym. W powołanym przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2017 r. sygn. II SAB/Wa 104/16 wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Komitetu do Spraw Europejskich przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych, zaś organem, który miał według skargi pozostawać w bezczynności był Prezes Rady Ministrów. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r. sygn. II SAB/Wa 418/19 sąd w kontekście złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej zajmował się relacjami między Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Należy mieć na względzie, że Komitet do Spraw Europejskich został utworzony ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 2084) do rozpatrywania i rozstrzygania spraw w zakresie współpracy członków Rady Ministrów oraz innych organów administracji rządowej w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Z kolei Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z mocy art. 32 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798) została powołana jako organ złożony z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarządu Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich, z zadaniem prowadzenia postępowań w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności określonych nieruchomości. Jasnym zatem jest, że w stanach faktycznych każdej z powyższych spraw występowały dwa odrębne organy administracyjne.
Natomiast na gruncie niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę na przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl art. 26 u.s.p. organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, a starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu. Na podstawie art. 33 u.s.p. organ wykonawczy wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu jest starosta (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi powiatowej może wykonywać swoje obowiązki, może być zarząd drogi, utworzony przez radę powiatu. Zgodnie z uchwałą Nr XXXIX/364/2006 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Drogowemu w Olkuszu (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 12 lipca 2006 r., nr 398 poz. 2515), jednostką, o której mowa w powyższych przepisach, jest Zarząd Drogowy w Olkuszu, którym kieruje Dyrektor. Zarząd Drogowy w Olkuszu nie stanowi zatem wyodrębnionego organu, lecz jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje swoje obowiązki w zakresie zarządu drogami powiatowymi.
Trzeba mieć na względzie, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązkiem udostępniania informacji publicznej został obciążony organ władzy publicznej, a nie piastun tego organu, rozumiany jako personifikująca ten organ osoba fizyczna. Nie sposób wymagać zatem, aby wypełnienie ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej było możliwe wyłącznie wtedy, gdy z odpowiedzią na wniosek o dostęp do informacji wystąpi osobiście piastun organu. Nawet jeśli adresat wniosku o udostępnienie informacji zostałby dodatkowo skonkretyzowany z imienia i nazwiska, to podmiotem, który ma obowiązek załatwić wniosek, jest dany organ. W myśl powołanego już wyżej art. 33 u.s.p. organ wykonawczy powiatu dysponuje natomiast zespołem środków osobowo-rzeczowych przypisanych mu do pomocy dla realizacji jego zadań i kompetencji. Powierzenie przez starostę, jako przewodniczącego zarządu powiatu, realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej kierownikowi podległej jednostki organizacyjnej nie może być uznane za przekazanie wniosku według właściwości innemu organowi. W istocie bowiem wniosek został rozpatrzony przez wskazanego przez wnioskodawcę adresata, natomiast czynność ta wykonana została przy pomocy jednostki organizacyjnej organu. Odpowiedź na wniosek z 1 marca 2023 r. skarżący – jak sam przyznaje – otrzymał 15 marca 2023 r., zatem bez naruszenia zasady wynikającej z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu nie sposób zatem twierdzić, że Starosta Olkuski pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 1 marca 2023 r.
Analogiczne stanowisko znalazło uznanie w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 24 stycznia 2018 r. sygn. IV SAB/Gl 342/17 zaznaczył, że udostępnienie informacji publicznej nie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej lub innego rodzaju aktu prawnego wymagającego dla swej ważności działania wyznaczonego podmiotu, a zatem należy przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, której wykonanie może zostać powierzone przez podmiot zobowiązany właściwym pracownikom lub aparatowi urzędniczemu. Organ może również udzielić informacji publicznej na przykład w formie załączników pisma przewodniego, sporządzonych przez pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych organu, w zakresie działania tychże komórek.
Końcowo należy zauważyć, że nieprzystający do realiów niniejszej sprawy był powołany w skardze zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Cytowana jednostka redakcyjna dotyczy zatem sytuacji, w której postępowanie informacyjne toczy się bez pisemnego wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.