II SAB/Go 116/17

II SAB/Go 116/17 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2017-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 1148/18 - Postanowienie NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 § 2 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z [...] sierpnia 2017r. R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (określanego dalej jako: "Dyrektor IAS") wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej.
Skarżący zarzucił w niej organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazał, iż z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (dalej określanej skrótowo jako: "p.w.u. KAS") wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej.
Motywując zarzuty i wnioski skargi, skarżący stwierdził iż wobec treści art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS Dyrektor IAS powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącego ww. przepisy wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji.
Skarżący zarzucił organowi również wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby.
Zdaniem Skarżącego wykładnia przepisów p.w.u. KAS przyjmowana przez Dyrektora IAS wyrażająca się uznawaniem dopuszczalności przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy a nie służby, narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP.
Skarżący dowodził, iż istniała norma ustawowa nakazująca Dyrektorowi IAS złożenie propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, organ popadł w bezczynność.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi bądź - ewentualnie - jej oddalenie.
Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, iż nie toczyło się żadne postępowanie w zakresie propozycji służby. Tym samym brak jest sprawy administracyjnej w której organ miałby obowiązek wydania decyzji, postanowienia bądź aktu lub czynności, których kontrola objęta byłaby kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). Tym samym skarżącemu nie przysługiwała skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. co powodowało, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż skarga dotyczy działań nie Dyrektora IAS lecz pracodawcy skarżącego czyli Izby Administracji Skarbowej, co przesądza, iż powinna zostać odrzucona również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Motywując wniosek o oddalenie skargi Dyrektor IAS stwierdził, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.u. KAS był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Tym samym był uprawniony do przedłożenia skarżącemu również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadał on status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, iż skarżący otrzymał propozycje zatrudnienia, którą przyjął 8 czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Powodowało to, iż Dyrektor IAS nie pozostawał w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.).
W ocenie Sądu, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna.
Skarżący domagał się bowiem złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady, objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, iż opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Należy również uznać, iż Skarżący wyczerpał wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Szefa KAS czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. I choć środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy powinien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) i powinien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Stąd Sąd uznał, iż skarżący dochował koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność.
Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz akt sprawy, ustalił co następuje:
Skarżący od [...] czerwca 1997 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej.
Pismem z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując umowę o pracę na stanowisku starszego specjalisty w Referacie Zarządzania i Administrowania Nieruchomościami w Izbie Administracji Skarbowej, jako miejsce pracy określając [...].
26 maja 2017 r. skarżący złożył pismo wzywające Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W tym samym dniu skarżący złożył także wniosek o uzupełnienie pisma - propozycji pracy o elementy treściowe właściwe dla decyzji administracyjnej (formę, podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia).
8 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji z [...] maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia.
12 czerwca 2017 r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby.
Pismem z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego o uzupełnienie propozycji, Dyrektor IAS poinformował go o braku podstaw prawnych do uwzględnienia żądania.
Odpowiadając na pismo Skarżącego z [...] maja 2017 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, Izba Administracji Skarbowej pismem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. poinformowała skarżącego, że jego wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby.
Przystępując do oceny, czy w takim stanie faktycznym postępowanie Dyrektora IAS cechowała bezczynność w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (czyli gdy nie załatwiono sprawy w terminie), wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż bezczynność zachodzi w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., 1031/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. A zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postepowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w formie np. decyzji lub postanowienia, a następnie iż organ z obowiązku tego się nie wywiązuje.
Należy też wskazać, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym, tzn. nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu. Przyjmuje się bowiem, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii merytorycznych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).
W ocenie Sądu, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika jednak obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji.
Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). A zatem w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zarówno przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS).
Podstawy z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby nie zawierał art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS na który powołano się w skardze. Przepis ten miał charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.u. KAS. Inaczej niż twierdzi skarżący, przepis ten nie nadawał trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącego - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS - powodowało że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.
W ocenie Sądu jednak zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)".
Ostatecznie Sąd uznał, że organ - Dyrektor IAS, składając skarżącemu przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Jego obowiązek nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji bądź służby bądź zatrudnienia.
Zważywszy na zakres kognicji Sądu w sprawie ze skargi bezczynność, Sąd nie mógł oceniać ani narzucać organowi merytorycznej treści podejmowanych czynności. Dlatego nie mógł odnieść się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi, dotyczących przesłanek nieprzedstawienia propozycji służby wynikających z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Nie oceniał również sprawy pod kątem zarzutów dotyczących konstytucyjności zapisów p.w.u. KAS.
Ocena legalności samej propozycji służby wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Ochrony sądowej w tym zakresie poszukiwać należy poprzez skargę na samą tę propozycję stanowiącą akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z której to drogi prawnej zresztą - jak Sądowi wiadomo z urzędu - skarżący skorzystał, a tutejszy Sąd wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 808/17 uchylił akt obejmujący złożoną skarżącemu propozycję zatrudnienia oraz uznał obowiązek Dyrektora IAS do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej szczegółowo wskazane w wyroku kryteria.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.