II SAB/Go 11/24

II SAB/Go 11/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1919/24 - Postanowienie NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.4 ust.1 pkt 1, art.5, art.6 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 615
art.152 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art.149§2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do załatwienia wniosku skarżącego T.L. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego T.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r., przesłanym drogą elektroniczną do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], T.L. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
1. Wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego posiadanego przez funkcjonariusza B.Z.
2. Wysokości mnożnika za stopień służbowy posiadanego przez funkcjonariusza B.Z.
3. Na jakich zasadach podjął służbę w IAS w [...] funkcjonariusz B.Z. (przeniesienie służbowe, inne)?
4. Na jakim stanowisku służbowym i w jakiej komórce organizacyjnej objął służbę w IAS w [...] funkcjonariusz B.Z.?
Wnioskodawca jednocześnie wskazał, aby odpowiedź i materiały związane z powyższym wnioskiem zostały przekazane mu drogą elektroniczną na adres e-mail [...]
W dniu 7 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga T.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie przez Sąd Dyrektora do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;
3) zobowiązanie przez Sąd Dyrektora o przedstawienie zakresu czynności i obowiązków funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej B.Z. w celu zbadania, czy jego obowiązki sytuują go w kręgu funkcjonariuszy publicznych,
4) wymierzenie przez Sąd grzywny Dyrektorowi, jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Dyrektor, zamiast przekazać żądaną informację, przesłał drogą elektroniczną [...] r. pismo znak [...], w którym stwierdził, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej oraz że funkcjonariusz B.Z. nie pełni funkcji publicznych, dlatego odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie podlegają udostępnieniu. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi nie ma żadnego opisu stanu faktycznego uzasadniającego tezę, że B.Z. nie jest funkcjonariuszem publicznym, brak też wskazania dlaczego nie udzielono odpowiedzi nawet na te pytania, które nie wymagają do ich udzielenia, aby osoba, której dotyczą, była funkcjonariuszem publicznym. Ponieważ B.Z. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest z pewnością funkcjonariuszem publicznym, gdyż trudno przypuszczać, że zajmuje stanowisko jedynie pomocnicze (sprzątacz, magazynier, dozorca, kierowca, itp.) – wbrew nie uzasadnionej w żaden sposób tezie Dyrektora, że jest inaczej - w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 UDIP, a co więcej nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji w żądanej formie, czym naruszył art. 16 ust. 1 UDIP.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że B.Z. nie jest funkcjonariuszem publicznym, ponadto podał, że nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 UDIP ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej stanowi prawo do ochrony prywatności na podstawie art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zapytanie poniekąd mieści się w kategorii informacji publicznej, o której mowa w art. 1 i art. 6 UDIP, natomiast sposób w jaki zawnioskował skarżący umożliwia identyfikację pracownika z imienia i nazwiska, co stanowi naruszenie jego prywatności. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ wskazał, że w świetle zapisów Konstytucji i UDIP podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej powinny zadbać o brak możliwości identyfikacji osoby objętej informacją. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest wysokość wynagrodzenia, jakie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydatkowana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W ocenie Dyrektora Izby Administracji przedmiotem zainteresowania skarżącego nie jest jawność wydatkowania środków publicznych, a miesięczne wynagrodzenie oraz warunki zatrudnienia funkcjonariusza B.Z. Nadto organ wskazał, że funkcjonariusz B.Z. na moment składania wniosku o informację publiczną nie zajmował już stanowiska Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, więc nie był funkcjonariuszem publicznym.Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu.
W ocenie DIAS przedmiotem zainteresowania skarżącego jest nie jawność wydatkowania środków publicznych, a miesięczne wynagrodzenie oraz warunki zatrudnienia funkcjonariusza B.Z. Zdaniem organu żądanie wnioskodawcy dotyka informacji, które pozwalają bezpośrednio zidentyfikować osobę fizyczną, i przez to informacje te podlegają ochronie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781 z późn. zm.) oraz ustawodawstwa europejskiego.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do przekazania wnioskodawcy żądanej informacji, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz UDIP, organ wskazał, że wniosek skarżącego z [...] grudnia2023 r. został rozpatrzony pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] stycznia2024 r. nr [...]. Organ podał w tym piśmie, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Skarżący otrzymał zatem w ustawowym terminie odpowiedź na złożony przez siebie wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy
w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14
ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach
o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek
z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego,
w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi
o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, CBOSA).
Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w rozpoznaniu wniosku T.L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 422 ze zm.) dyrektor izby administracji skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej, który wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 25 powołanej ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje
się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie
i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną.
W niniejszej sprawie organ uznał, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej oraz że funkcjonariusz B.Z. nie pełni funkcji publicznych, dlatego odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie podlegają udostępnieniu. W ocenie DIAS przedmiotem zainteresowania skarżącego jest nie jawność wydatkowania środków publicznych, a miesięczne wynagrodzenie oraz warunki zatrudnienia funkcjonariusza B.Z. Zdaniem organu żądanie wnioskodawcy dotyka informacji, które pozwalają bezpośrednio zidentyfikować osobę fizyczną, i przez to informacje te podlegają ochronie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781 z późn. zm.) oraz ustawodawstwa europejskiego.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu jest błędne. Należy bowiem podzielić dominujący pogląd w orzecznictwie, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników.
W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia (wyroki NSA z dnia 5 marca 2024 r., III OSK 374/21, z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r.,I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r.,I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r.,I OSK 2945/16, CBOSA). Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r.,I OSK 123/13, CBOSA). Niewątpliwie wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego i za stopień służbowy stanowi składnik wynagrodzenia. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., (I OSK 2710/17, CBOSA) na który powołuje
się DIAS, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r., (I OSK 1380/17, CBOSA) że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu w gruncie rzeczy z imienia i nazwiska, gdyż przypisanie do wnioskowanych stanowisk danych osób nie stanowi większego problemu, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany (vide: wyrok NSA z 5 marca 2024 r., III OSK 374/23, wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., III OSK 287/22, CBOSA). Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak
i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych
i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Nie może budzić wątpliwości, że jeżeli organ uznaje, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 17 ust. 1 zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 17 marca 2023 r., III OSK 2530/21, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 1053/21, CBOSA). Należy dodać, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje
się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań
w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r., I OSK 33/17, CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. , I OSK 1044/13, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14, wyrok WSA w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., II SAB/Ke 89/20, CBOSA). Dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie zwraca
się również uwagę, że ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 538/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 801/15 CBOSA). Wymaga podkreślenia, że informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).
Należy mieć również na uwadze, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., a nie przez pryzmat pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza - jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze należy - gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej - określać na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 39/17, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, CBOSA). Wskazać również trzeba, że przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm. – dalej również jako RODO), nie stanową przeszkody w udostępnianiu informacji publicznej, przy czym w takim przypadku udostępnianie informacji publicznej zawierającej dane osobowe odbywa się na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (odpowiednio ustawy o otwartych danych). Podstawą ewentualnego ujawnienia danych osobowych może być tym samym przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 6 ust. 1 lit. e albo art. 86 RODO. Te przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej. Pierwszy z nich jest bowiem podstawą przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczy w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej. Z kolei z art. 86 RODO wynika, że przełamanie ochrony danych osobowych może nastąpić na podstawie m.in. prawa krajowego, np. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wyłączną podstawą odmowy udostępnienia danych osobowych w informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. Ł. Nosarzewski, Ochrona danych osobowych w informacji publicznej, PPP 2023, nr 6, s. 31-32, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2023 r., IV SA/Po 384/23, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., III OSK 2125/21, CBOSA).
Należy zauważyć, że organ nie zajął stanowiska odnośnie żądanych przez skarżącego informacji zawartych w pkt 3-4 wniosku dotyczące zajmowanego stanowiska przez służbowego i trybu jego objęcia przez funkcjonariusza B.Z. Zdaniem Sądu stanowią one informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Ubocznie należy dodać, że zgodnie z art. 152 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 615) informacja o postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi informację publiczną (ust. 1). Informacje o wynikach postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz o kandydatach, a także o nawiązaniu stosunku służbowego, nie podlegają upowszechnianiu i udostępnianiu
(ust. 2). W orzecznictwie wskazuje się, że nawet w przypadku żądania dotyczącego informacji wskazanych w art. 152 ust. 2 ww. ustawy mamy do czynienia z informacją publiczną, a inną kwestią jest ewentualne ograniczenie prawa do dostępu do tej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., III OSK 2807, CBOSA).
W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że DIAS winien udzielić skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie, zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź też uznając, iż udzielenie całości lub części z żądanych informacji, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji publicznej w wyżej wymieniony sposób. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4455/21, NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał DIAS do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, rozpatrzenie wniosku skarżącego aczkolwiek w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego skarżącego.
Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia grzywny organowi, należy zauważyć, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż grzywna jest jednym z dwóch (obok sumy pieniężnej) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny (pkt III sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).