II SAB/Go 11/16

II SAB/Go 11/16 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Ś. na bezczynność Starosty w przedmiocie wykładni prawa p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. M.Ś., reprezentowana przez małżonka I.Ś. jako pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, a także na bezczynność Starosty w wydaniu wykładni prawa w sprawie dotyczącej wymiany dowodu rejestracyjnego pojazdu [...] nr rej. [...], zainicjowanej wnioskiem M.Ś. z dnia [...] listopada 2014 r.
Skarga na decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stanowiła przedmiot rozpoznania w sprawie II SA/Go 120/16, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega skarga na bezczynność tego organu w przedmiocie wykładni prawa.
W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż celem wniesienia skargi jest uzyskanie wykładni prawa w zakresie poszczególnych przepisów dotyczących obowiązku dostarczenia do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania pojazdu potwierdzającego, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów, co jest podstawą do wydania dowodu rejestracyjnego z nowymi danymi pojazdu. Zdaniem skarżącej Starostwo Powiatowe nie wydało indywidualnej wykładni prawa w tej sprawie.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia pełnomocnik M.Ś. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczył, iż przed skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca nie złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, natomiast dnia 24 listopada 2015 r. złożyła zażalenie do Wojewody, którego kopię pełnomocnik załączył do ww. pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 ppsa (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08).
W rozpoznawanej sprawie skarga M.Ś. dotyczy bezczynności Starosty w przedmiocie wykładni prawa w zakresie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badan technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. u. z 2012 r. poz. 996 ze zm.), a także przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Tak określony przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika wprawdzie, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu, jednakże w przypadku tym chodzi o wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje wyłącznie przepisów prawa podatkowego. Bez wątpienia nie obejmuje on zatem przepisów dotyczących rejestracji pojazdów.
W obowiązującym systemie prawnym istnieje nadto przepis szczególny, pozwalający na zwrócenie się do organu o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów. Jest to art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584). W myśl tego przepisu przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 10 ust. 2). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (art. 10 ust. 5).
Wprawdzie z treści skargi wynika, iż rejestracja przedmiotowego pojazdu miała związek z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, jednakże nie jest to wystarczająca podstawa do tego, aby przepis ten w opisywanym przypadku znalazł zastosowanie. Przedmiotem interpretacji w oparciu o art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mogą być bowiem sprawy, które odnoszą się do zakresu i zastosowania wyłącznie przepisów, z których wynika obowiązek dokonania przez przedsiębiorcę świadczenia pieniężnego o charakterze publicznoprawnym, innego niż podatek (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1644/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja ta może dotyczyć jedynie sytuacji związanej ze stosowaniem przepisów prawa daninowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., VI SA/Wa 818/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie daniny publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Wprawdzie wydanie dowodu rejestracyjnego, nalepek legalizacyjnych czy nalepki kontrolnej pojazdu podlega opłacie (art. 76 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych pojazdów – Dz. U. Nr 230, poz. 2302) jednakże jak wynika z treści skargi, jej przedmiotem jest bezczynność Starosty w przedmiocie wykładni przepisów dotyczących warunków i wymagań, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o wydanie dowodu rejestracyjnego, nie zaś przepisów dotyczących opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, a więc stanowiących konsekwencję wydania tego dokumentu.
Przedmiot skargi (tzn. bezczynność organu w przedmiocie interpretacji przepisów dotyczących warunków wydania dowodu rejestracyjnego pojazdu ) świadczy zatem o jej niedopuszczalności z powodu nieprzekazania przez ustawodawcę tego rodzaju kategorii spraw do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że skarżącej przysługuje możliwość wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania dowodu rejestracyjnego pojazdu. Wydanie dowodu rejestracyjnego stanowi bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., I OSK 1555/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) , a więc czynność zaskarżalną do sądu administracyjnego. Tym samym na bezczynność starosty w przedmiocie wydania dowodu rejestracyjnego również przysługuje skarga do tego sądu. Nie przesądzając o wyniku postępowania wszczętego ewentualną skargą M.Ś. na bezczynność Starosty w tym zakresie dodać należy, iż skarga taka powinna zostać poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa, skierowanym do właściwego organu, którym w sprawach dotyczących rejestracji pojazdów są samorządowe kolegia odwoławcze, w tym przypadku SKO. Właściwość tego organu wynika z zasady domniemania kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659). Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają bowiem innego organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach dotyczących rejestracji pojazdów.
W rozpatrywanej sprawie nie było możliwości zakwalifikowania skargi M.Ś. jako wniesionej na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania dowodu rejestracyjnego pojazdu, a następnie merytorycznego jej rozpoznania z dwóch przyczyn. Po pierwsze – co zostało wyżej opisane – z uwagi na odmiennie sformułowany przedmiot (tzn. wykładnia przepisów prawa zamiast wydanie dowodu rejestracyjnego) oraz po drugie, z uwagi na brak zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w tym przypadku do SKO. Skarżąca wniosła wprawdzie zażalenie na bezczynność Starosty do Wojewody, lecz przedmiotem tego zażalenia była bezczynność Starosty w ramach nadzoru nad Okręgową Stacją Kontroli Pojazdów w sprawach dotyczących wydawania dokumentów będących podstawą czynności rejestracyjnych pojazdu. Zażalenie zostało zatem wniesione nie tylko do niewłaściwego organu, ale także w niewłaściwym przedmiocie.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.