II SAB/Go 100/22

II SAB/Go 100/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
Oddalono skargę w pozostałym zakresie.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 § 1 i 3,art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wydania decyzji I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do załatwienia wniosku skarżącej J.K. z dnia [...] r. o wydanie decyzji, II. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej J.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nienależnie uiszczonych kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J.K. jest bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie braku wydania decyzji ustalającej, iż ustawodawstwem właściwym dla skarżącej w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od września 2014 r. do chwili obecnej jest ustawodawstwo niemieckie.
Powyższą skargę złożono w następującym stanie faktycznym:
W dniu 22 marca 2021 r. do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął wniosek skarżącej J.K. o zaniechanie potrącania z pobieranej emerytury składki zdrowotnej z uzasadnieniem, że "od dłuższego czasu mieszka w Niemczech gdzie opłaca składki zdrowotne". Do wniosku dołączyła niemiecką kartę ubezpieczenia.
Organ, celem weryfikacji czy wniosek skarżącej jest uzasadniony, sprawdził w pierwszej kolejności status ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej w Polsce. Organ ustalił, że skarżąca - jako emeryt zamieszkujący w Polsce, podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu w Polsce.
Wobec faktu, że do wniosku z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca dołączyła niemiecką kartę ubezpieczenia, organ postanowił także zweryfikować, czy skarżąca posiada ubezpieczenie zdrowotne także za granicą i czy zachodzi zbieg tytułów do ubezpieczenia zdrowotnego. Dołączona przez skarżącą karta ubezpieczenia zdrowotnego nie zawierała bowiem, zdaniem organu wszystkich niezbędnych informacji do rozpatrzenia wniosku (czy skarżąca posiada ubezpieczenie na terenie Niemiec oraz z jakiego tytułu podlega ubezpieczeniu za granicą).
W celu pozyskania ww. informacji organ pismem z dnia [...] marca 2021 r. wezwał skarżącą do:
1. podania dokładnej daty zmiany adresu zamieszkania na adres zagraniczny,
2. nadesłania dokumentu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzającego datę zmiany adresu zamieszkania,
3. podania od kiedy i z jakiego tytułu skarżąca podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu na terenie Niemiec.
Nadto w ww. piśmie organ wyjaśnił stronie, że osoby zamieszkałe w innym Państwie UE/EFTA zobowiązane są do dokonania odpowiednich zmian danych osobowych, w tym zgłoszenia obecnego adresu zamieszkania w innym państwie UE/EFTA przez złożenie odpowiedniego druku u płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne albo osobiście we właściwym Oddziale ZUS.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca przesłała dokument, który wpłynął do organu w dniu 20 kwietnia 2021 r. sporządzony w języku niemieckim, potwierdzający fakt zameldowania na terenie Niemiec oraz zaświadczenie z niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej potwierdzające ubezpieczenie skarżącej.
Organ uznając, że skarżąca nie nadesłała dokumentów, które wymienione zostały w jego piśmie z dnia [...] marca 2021 r. nadal oczekiwał na ich nadesłanie.
W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżąca za pośrednictwem fax-u przesłała prośbę o rozpatrzenie jej sprawy. W ocenie skarżącej zawarte w tym piśmie wszystkie wymagane dokumenty zostały organowi dostarczone.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 22 czerwca 2021 r. organ nawiązał kontakt telefoniczny ze skarżącą. Z rozmowy tej sporządzono notatkę służbową, w której stwierdzono, że pracownik organu szczegółowo wyjaśnił, że skarżąca zobowiązana jest dostarczyć dokumenty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których wynikać będzie, że skarżąca poinformowała płatnika składek (w tym wypadku ZUS) o zmianie adresu zamieszkania na adres zagraniczny wraz z podaniem dokładnej daty zmiany adresu zamieszkania. Skarżącej wyjaśniono, że są to informacje niezbędne celem ustalenia ustawodawstwa właściwego. Odnotowano także, że skarżąca wskazała, że na początku lipca 2021 r. będzie przebywała w Polsce i osobiście dostarczy zaświadczenie z ZUS dotyczące zmiany adresu zamieszkania. Notatka ta nie została podpisana.
W tym samym dniu tj. 22 czerwca 2021 r. organ wystąpił drogą elektroniczną do niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej HEK, z prośbą o potwierdzenie okresów ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej. Zapytanie organu dotyczyło potwierdzenia wszystkich ewentualnych okresów ubezpieczenia od 1 maja 2004 r. do dnia wystąpienia z wnioskiem, tj. 22 marca 2021 r.
W dniu 25 czerwca 2021 r. organ otrzymał z ZUS pismo informujące, że skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformowała ZUS o zmianie adresu zamieszkania na terenie Niemiec oraz, że nadal z przysługującego jej świadczenia emerytalnego potrącana jest składka na ubezpieczenie zdrowotne.
W dniu 6 lipca 2021 r. niemiecka instytucja ubezpieczeniowa przesłała organowi wnioskowane informacje w zakresie okresów ubezpieczenia skarżącej. Z informacji tej wynikało, że skarżąca podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu na terenie Niemiec w następujących okresach:
1. od 1 marca 2013 r. do 21 grudnia 2014 r.,
2. od 13 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r.,
3. od 1 stycznia 2020 r. skarżąca podlega ubezpieczeniu na terenie Niemiec jako emeryt/rencista.
Po pozyskaniu ww. informacji, w dniu 8 września 2021 r. organ ustalił, że w okresach od 31 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. oraz od 25 czerwca 2021 r. do nadal, ustawodawstwo polskie nie było właściwe dla skarżącej ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem posiada ona własny tytuł ubezpieczenia zdrowotnego w innym państwie członkowskim UE/EFTA. Organ wystawił takiej treści zaświadczenie, które osobiście w siedzibie organu odebrała skarżąca w dniu 9 września 2021 r. W tym też dniu organ wysłał pismo do ZUS, w którym zwrócił się o wyrejestrowanie skarżącej z ubezpieczenia zdrowotnego w ww. okresach.
W dniu 9 września 2021 r. skarżąca osobiście odebrała pismo z dnia [...] września 2021 r. zawierające ustalenia w przedmiocie ustawodawstwa właściwego w zakresie pobierania składki zdrowotnej. Skarżącej szczegółowo wyjaśniono, że brak jest możliwości ustalenia ustawodawstwa innego niż polskie w pozostałych okresach, bowiem skarżąca nie poinformowała płatnika składek o fakcie zamieszkiwania w innym kraju UE/EFTA w tych okresach. Skarżąca potwierdziła, że poinformowała ZUS o zmianie adresu zamieszkania dopiero w dniu 31 lipca 2020 r. Zdaniem organu, na tym etapie sprawa została zakończona.
W dniu 13 września 2021 r. organ otrzymał pismo skarżącej, tym razem podpisane przez ustanowionego pełnomocnika z wnioskiem o ustalenie, że ustawodawstwem właściwym w podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu dla skarżącej w okresie od września 2014 r. do nadal, jest ustawodawstwo niemieckie. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie zdrowotne w Niemczech - jako emeryt i wystąpiło podwójne potrącanie składek na ubezpieczenie zdrowotne: w Polsce i w Niemczech. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, skarżąca jako posiadająca ubezpieczenie na terenie Niemiec z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego nie podlega polskiemu ustawodawstwu. W piśmie tym wnioskowano o wydanie przez organ w tym przedmiocie stosownej decyzji.
Pismem z dnia [...] września 2021 r. organ wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącej z jakich przyczyn nie jest możliwe ustalenie dla skarżącej ustawodawstwa niemieckiego w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu we wnioskowanych przez skarżącą okresach.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustawodawstwa właściwego dla skarżącej w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W piśmie tym przytoczono jednocześnie treść art. 11 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( Dz.Urz. UE.L. Nr 166, str. 1).
Następnie w dniu 26 stycznia 2022 r. wpłynął do organu e-mail nadany przez pełnomocnika skarżącej wzywający organ do bezzwłocznego udzielenia skarżącej informacji -o jaką wnosiła w piśmie z dnia [...] września 2021 r.
W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., wskazał, że postępowanie w sprawie skarżącej zostało zakończone. Stosowne zaświadczenie skarżąca odebrała w siedzibie organu osobiście w dniu 9 września 2021 r. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że właściwym dla niej ustawodawstwem jest ustawodawstwo niemieckie. Organ wskazał także na możliwość zorganizowania spotkania, podczas którego wyjaśnione zostaną kwestie wątpliwe.
W dniu 18 marca 2022r. pełnomocnik skarżącej wysłał e-mail, w którym ponownie wnosił o wydanie decyzji w sprawie. Pismo to, jak wynika z udzielonej odpowiedzi na skargę, organ uznał za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a.
W odpowiedzi, organ pismem z dnia [...] maja 2020 r. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może wydać decyzji, gdyż ustalanie ustawodawstwa właściwego w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przez oddział wojewódzki NFZ dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej i organ nie wydaje w tym zakresie decyzji. Równocześnie organ wyjaśnił, że celem pozyskania dokładniejszych informacji w sprawie, zwrócił się do niemieckiej kasy chorych HEK z wnioskiem o nadesłanie informacji w przedmiocie ubezpieczenia skarżącej. Organ wskazał także, że jeśli skarżąca jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów, które pozwolą organowi ustalić ustawodawstwo niemieckie jako właściwe dla skarżącej, a których skarżąca jeszcze nie przedłożyła, to należy je przedłożyć.
W dniu 3 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponowne ponaglenie, tym razem w formie pisemnej.
Z uwagi na fakt, że organ rozpoznał już ponaglenie z dnia [...] marca 2022 r. i nie stwierdził bezczynności w rozpoznaniu sprawy, a jednocześnie skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, które uprawniałyby do ustalenia ustawodawstwa niemieckiego, jako właściwego dla skarżącej, organ ponownie uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia ponaglenia, bowiem w sprawie nie zachodzi bezczynność. Równocześnie organ oczekiwał na nadesłanie informacji z niemieckiej kasy chorych HEK.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej o podejmowanych w sprawie działaniach. Wyjaśnił, że uzyskał informacje z niemieckiej kasy chorych, z których wynika, że skarżąca podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu na terenie Niemiec w okresach:
- od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.,
- od 13 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r.,
- od 1 stycznia 2020 r. do 22 czerwca 2021 r.
Organ wyjaśnił, że z informacji niemieckiej kasy chorych nie wynika jednak z jakiego tytułu nastąpiło zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego w dwóch pierwszych okresach, tj. od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 13 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca w ww. okresach podlegała także ubezpieczeniu zdrowotnemu w Polsce, organ wystosował kolejne zapytanie do niemieckiej kasy chorych w przedmiocie tytułów do ubezpieczenia zdrowotnego w ww. okresach. Nadto organ ponownie wskazał, że skarżąca w dalszym ciągu nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego fakt zamieszkiwania w Niemczech przed datą zmiany państwa zamieszkania tj. przed 31 lipca 2020 r.
Dniu 19 września 2022 r. do organu wpłynęła skarga J.K. na bezczynność organu, w której skarżąca wnosiła o zobowiązane Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do załatwienia jej wniosku, w tym do wydania decyzji w przedmiocie podlegania ustawodawstwu niemieckiemu w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej od organu kwoty pieniężnej w wysokości 5.000 zł tytułem zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakie doznała na skutek opieszałego i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo ponagleń oraz obowiązku załatwienia sprawy objętej wnioskiem w określonym ustawowym terminie organ nie wydal stosownej decyzji oraz nie zawiadamiał strony o przewidywanym terminie jej zakończenia.
Pismem z dnia [...] października 2022 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność organ poinformował skarżącą, że po otrzymaniu informacji z niemieckiej kasy chorych HEK ustalił, że:
1. w okresach od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od 13 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. ustawodawstwem właściwym dla skarżącej było ustawodawstwo polskie, ponieważ w Polsce posiadała własny tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego, zaś w Niemczech była zgłoszona jako członek rodziny, a własny tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego ma pierwszeństwo przed tytułem pochodnym,
2. od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. ustawodawstwo polskie nie było właściwym dla skarżącej, ponieważ podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu w Niemczech jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku.
W złożonej odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu podniesiono, że stroną w niniejszej sprawie zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1285) jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Dyrektor oddziału wojewódzkiego upoważniony jest do działania w sprawach z zakresu koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych w jego imieniu na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Następnie po przedstawieniu przebiegu postępowania w niniejszej sprawie podniesiono, że obowiązujące przepisy nie przewidują w przedmiotowej sprawie wydania decyzji, o wydanie której wnioskowała skarżąca. W niniejszej sprawie załatwienie sprawy nastąpiło w formie wydania stosownej treści zawiadomienia, które jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem organ nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, której wydania domaga się skarżąca, a załatwił sprawę w formie przewidzianej przez przepisy, to z tego tylko powodu brak jest podstaw do uznania, że pozostaje w bezczynności. W dalszej części odpowiedzi na skargę podkreślono, że podstawową okolicznością wpływającą na termin jej załatwienia był brak przedłożenia przez stronę wymaganych dokumentów, do złożenia których była wzywana. Nadto na czas toczącego się postępowania miała wpływ fakt oczekiwania na udzielenie przez innego organy- zakład ubezpieczeń społecznych oraz odpowiedni organ ubezpieczeniowy w Niemczech wymaganych informacji, o które organ wnioskował. Uzasadniając wniosek złożony z ostrożności procesowej a dotyczący ewentualnego tylko stwierdzenia bezczynności, mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz braku podstaw do przyznania stronie wnioskowanej kwoty pieniężnej, organ uzasadniał to charakterem sprawy, koniecznością uzyskania wymaganych informacji od innych organów oraz brakiem po stronie organu świadomych, zawinionych przez jego pracowników działań nacechowanych zła wolą mających wpływ na czas załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Kontrola ta, co należy podkreślić, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w tych sprawach, jak i w niniejszej, nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Oceniając przebieg postępowania pod kątem zaistnienia bezczynności czy przewlekłości (oraz ewentualnie jej charakteru) należy również dostrzec, że sprawa z wniosku skarżącej nie została załatwiona przed wniesieniem skargi. Jej wniesienie poprzedziła strona ponagleniem, wniesionym mocą art 37 k.p.a.
Tym samym przed przystąpieniem do rozważań odnośnie co do zasadności skargi, przede wszystkim stwierdzić należy, że nie było żadnych przeszkód formalnych do jej wniesienia a następnie rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Przedstawiony przebieg postępowania należy uznać co do faktów za bezsporny, znajdujący podstawę w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, pozwalających ustalić w jakich datach, jakie czynności podejmował organ, celem rozpatrzenia wniosku strony oraz jaki był udział strony w tym postępowaniu.
Mając przy tym na uwadze zarzuty i wnioski zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, zdaniem składu orzekającego w sprawie, zgodzić się należy z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją ustanowioną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., notabene wprowadzoną nowelizacją przepisów k.p.a., mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów.
Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. I tak, bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/210, CBOSA).
Mając na uwadze przedstawione definicje bezczynności oraz przewlekłości postępowania stwierdzić należy, że organ w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania, z uwagi na brak załatwienia sprawy w terminie pozostawał w chwili wniesienia skargi w bezczynności.
W związku z podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentacją, zgodnie z którą stroną w niniejszym postępowaniu winien być Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, który jest właściwy w sprawach zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z treści art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. i świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w imieniu którego w oparciu o udzielone pełnomocnictwo działa dyrektor oddziału wojewódzkiego, należy zdaniem Sądu odwołać się do treści art. 109 ust. 1 tejże ustawy. Ustawa ta nie zawiera regulacji prawnej, z której wynikałby, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym następuje wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Takiego przepisu nie ma w ustawie. Z powołanego natomiast art. 109 ust. 1 ustawy wynika, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęciem ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W konsekwencji, jeżeli objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, następuje z mocy prawa, a nie na wniosek, to nie wymaga to decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest konieczne w przypadkach szczególnych, tj. wówczas, gdy chodzi o osoby, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, albo o zawarciu z daną osoba umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, decyduje wyłącznie ta instytucja czy w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości, co do podlegania, czy też nie przez daną osobę obowiązkowi ubezpieczeniu zdrowotnemu. Te uwagi odnieść należy również do spraw związanych z ustaleniem właściwego ustawodawstwa z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Powyższe przepisy nie wyłączają wydawania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego zaświadczeń dotyczących wskazania ustawodawstwa właściwego w zakresie pobierania składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, czy też tak jak w niniejszej sprawie, że strona nie podlegała w tym zakresie, w danym okresie ustawodawstwu polskiemu. Nie ma wątpliwości, że organ wydając takie zaświadczenie nie orzeka merytorycznie, nie dokonuje żadnych ustaleń praw lub obowiązków administracyjnoprawnych określonego podmiotu, a poświadcza jedynie fakt lub określone stany prawne. Zaświadczenie to jest bowiem aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowi ono jedynie potwierdzenie informacji znajdujących się w posiadaniu organu. Wydanie takiego zaświadczenia należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Skoro obowiązujące przepisy nakładają na organ wydanie zaświadczenia, to do samego postępowania prowadzonego przez organ poprzedzającego wydanie takiego zaświadczenia, będą miały zastosowanie przepisy k.p.a.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony dotyczącego potwierdzenia niepodlegania ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego. Formą załatwienia takiej sprawy jest czynność z zakresu administracji publicznej jaką jest zaświadczenie. Ustalenie bowiem, czy strona podlega ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego wynika z art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz tytułu II i III Rozdziału I rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. , w szczególności art. 11 ust. 1 lit. e). Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie stosownego zaświadczenia, w szczególności odnośnie terminu załatwienia sprawy winno być prowadzone przez organ zgodnie z przepisami k.p.a.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając jednocześnie przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin jej załatwienia oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Tym samym skoro wniosek strona złożyła w marcu 2021 r., a załatwienie sprawy w formie czynności - wydania zaświadczenia dopiero z datą [...] października 2022 r., a więc po wniesieniu skargi uznać należy, że organ pozostawał w bezczynności w znaczeniu zdefiniowanym w niniejszym uzasadnieniu. Za załatwienie sprawy nie można uznać wcześniejszych pism adresowanych przez organ do strony, albowiem zaznaczano w nich, że organ oczekuje na dodatkowe informacje, które ma udzielić niemiecki ubezpieczyciel lub, że dotychczas udzielone informacje nie są wystarczające. W kolejnych pismach organ wskazywał inne okresy, w których strona nie podlegała jego zdaniem ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego. Zatem wobec wydania stosownego zaświadczenia przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej należało umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. Nie można bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do dokonania czynności, albo wydania oczekiwanego aktu, jeżeli czynność ta, albo rzeczony akt zostały ostatecznie podjęte. W tym zakresie, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe ( pkt I wyroku).
Uznając jednocześnie, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że pozostawał w bezczynności, której z uwagi na charakter sprawy, przebieg postępowania, w tym czynności podejmowanych przez organ zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności do załatwienia sprawy, zachowanie skarżącej brak jest podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanej postaci, tj. mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że w toku całego postępowania organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, chociaż ich podejmowanie nie charakteryzowało się wymaganą ich niezbędną koncentracją w czasie. Nadto na czas prowadzonego postępowania miały niewątpliwie wpływ terminy udzielania odpowiedzi na zapytania organu przez niemieckiego ubezpieczyciela. Nadto należy wskazać, że organ o każdej czynności i wynikających z nich ustaleniach informował stronę. Brak podstaw do przypisania działaniom organu złej woli, czy też rażących zaniedbań. W związku z powyższym stwierdzono po stronie organu bezczynność, która jednak nie miała w niniejszej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa
(pkt II wyroku).
Także oczekiwanie przez skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest nieuprawnione. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, CBOSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) - zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe, bowiem organ wydał wymagane zaświadczenie, a okres jego bezczynność nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania także w tym zakresie, oddalając skargę w tej części (pkt III wyroku). Strona nie wykazała okoliczności, które w realiach niniejszej sprawy uzasadniałyby przyznanie od organu skarżącej stosownej sumy pieniężnej.
Nadto Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Organ ostatecznie sprawę załatwił. Stwierdzona bezczynność nie tylko nie posiadała kwalifikowanej postaci, ale także nie była następstwem szczególnych zaniechań ze strony organu, jego złą wolą.
Sąd mając na uwadze dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie znalazł również podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów zawnioskowanych przez stronę. Wskazane przez stronę dokumenty znajdują się bowiem w aktach sprawy administracyjnej.
W zakresie kosztów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 239 § 1 lit. e p.p.s.a. strona skarżąca bezczynność lub przewlekłe postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których to spraw zalicza się także sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego jest zwolniona z mocy prawa od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, w tym wpisu od skargi. Ponieważ strona taki wpis w wysokości 100 zł uiściła, zgodnie z art. 225 p.p.s.a. orzeczono o jej zwrocie (pkt IV wyroku).