II SAB/GL 93/25

II SAB/Gl 93/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a i par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko 1) stwierdza, że Starosta M. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty M. do wszczęcia postępowania; 3) wymierza Staroście M. grzywnę w wysokości 1000,00 (tysiąca) złotych; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Starosty M. na rzecz skarżącego kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 maja 2025 r. Fundacji [...] z siedzibą w R. ("skarżąca") złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty M. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Domaga się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 31 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Do dnia 9 maja 2024 r. organ nie rozpoznał jednak wniosku, ani nie skorzystał w niniejszej sprawie z możliwości wynikającej z treści art.36 kpa., a zatem pozostaje w bezczynności. W dniu 8 maja 2024 roku skarżąca wystosowała do organu nadrzędnego ponaglenie (do skargi załączono jego odpis).
Odpowiadając na skargę Starosta M. wniósł o umorzenie postępowania. Poinformował przy tym, że w dniu 4 czerwca 2025 r. postanowieniem wszczął postępowanie z urzędu, stwierdzając swoją bezczynność, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w dniu 5 czerwca 2025 r. postanowieniem dopuścił skarżącą organizację do udziału w postępowaniu.
Skarżąca domagała się wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez podmiot korzystający ze środowiska - H. w Z. , ul. [...] oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podstawą żądania skarżącej był art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647).
Starosta podniósł, że w wyniku analizy wniosku ustalono, że korzystający ze środowiska został wpisany do planu kontroli w I półroczu 2025 r. w zakresie przestrzegania zapisów uchwały w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. organ poinformował o tym skarżącą, wskazując jednocześnie że jeżeli wyniki kontroli wykażą negatywne oddziaływanie na środowisko przez korzystającego ze środowisko, to wówczas zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w celu nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez objętego wnioskiem korzystającego ze środowiska. Starosta wskazał także, że w dniu 20 marca 2025 r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa Starostwa Powiatowego w M. rozpoczęli kontrolę ww. podmiotu, kontrola zakończyła się podpisaniem protokołu kontroli w dniu 9 maja 2025 roku.
Starosta przyznał jednocześnie, że uszło jego uwadze, iż zgodnie z art. 31 §1 k.p.a. winien rozstrzygnąć wniosek skarżącej w sposób tym przepisem przewidziany poprzez pozytywne albo negatywne rozstrzygnięcie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu. Wniosek o dopuszczenie skarżącej do postępowania nie mógł zaś zostać rozpoznany, gdyż nie toczyło się postępowanie administracyjne.
Według organu zaistniały stan bezczynności wobec wniosku skarżącej został jednak usunięty, postępowanie zostało wszczęte, a skarżąca została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie doszło przy tym do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, czego potwierdzeniem ma być stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wyrażone w postanowieniu wydanym w następstwie rozpatrzenia ponaglenia skarżącej.
Końcowo Starostwa wskazał, że w jego ocenie Sąd może odstąpić od nakładania na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 31 stycznia 2024 r. skarżąca, powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 362 oraz art. 378 ust. 1, a także art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, a także powołując się na interes społeczny, wystąpiła do Starosty M. o:
- wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska – H. w Z. ,
- dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W świetle zaś § 2 tego artykułu "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie".
Mając na względzie przytoczoną regulację prawną w realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, organ administracji był w sprawie bezczynny. Zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę fakt zaistnienia tej bezczynności wprost przyznaje. Starostwa nie dokonał bowiem formalnego wszczęcia postępowania (w drodze postanowienia) i ewentualnego dopuszczenia do niego fundacji ani też nie rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania.
Wydanie w dniu 4 czerwca 2025 r. postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania oraz w dniu 5 czerwca 2025 r. postanowienia o dopuszczeniu skarżącej do udziału w postępowania w niczym powyższej konstatacji nie zmienia. Wydanie tych postanowień ma tylko ten skutek, że czyni bezprzedmiotowym zawarte w skardze żądanie skarżącej dotyczące rozpoznania jej wniosku o wszczęcie postępowania. Skutkować to musiało umorzeniem postępowania w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por.m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. W realiach rozpoznawanej sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę to, że bezczynność organu dotyczyła nie tyle załatwienia sprawy, co jej zainicjowania z urzędu w związku z wnioskiem złożonym przez skarżącą organizację społeczną w oparciu o art. 31 § 1 pkt k.p.a. Do oceny zasadności takiego wniosku o wszczęcie postępowania koniecznym jest wyłącznie zbadanie, czy wniosek ten jest uzasadniony celami statutowymi wnioskującej organizacji i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Odniesienie się do wniosku o wszczęcie postępowania opartego o art. 31 § 1 pkt k.p.a. nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jaki jest wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej. Nie ma przy tym racji organ podnosząc, że skoro podstawą żądania skarżącej fundacji był art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, to obowiązkiem organu było ustalenie, jeszcze przed wszczęciem postępowania, czy wskazany przez skarżącą podmiot korzystający ze środowiska oddziałuje negatywnie na środowisko. Kwestia ta bowiem powinna być wyjaśniana dopiero po wszczęciu postępowania. Na potrzeby zaś ustosunkowania do wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania wystarczającym było dokonanie oceny spełnienia przesłanek wszczęcia postępowania wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., co w realiach rozpoznawanej sprawy mogło być dokonane wyłącznie w oparciu o sam wniosek skarżącej i załączniki do niego dołączone. Do takiego wniosku organ zobligowany był odnieść się "tak szybko jak to możliwe". Tak należy rozumieć użyty w art. 35 ust. 1 k.p.a. zwrot "bez zbędnej zwłoki" (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, nr 1, s. 1). Z obowiązku tego w żaden sposób nie zwalniały czynności, na których podejmowanie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Do oceny terminowości reakcji organu na wniosek skarżącej organizacji nie mógł przy tym znaleźć zastosowania art. 35 § 3 k.pa. i wynikający z tego przepisu termin miesięczny, czy tym bardziej dwumiesięczny, gdyż terminy te dotyczą sytuacji, w której już doszło do wszczęcia postępowania, co wprost wynika z treści tego przepisu.
W momencie wniesienia skargi od daty złożenia przez skarżącą fundację wniosku o wszczęcie postępowania upłynęło już ponad 3 miesiące. W zestawieniu z wymogiem odniesienia się do wniosku o wszczęcie postępowania "tak szybko jak to możliwe", ponad 3 miesięczna bezczynność organu według stanu na dzień złożenia skargi nie pozwala zakwalifikować zaistniałego stanu rzeczy inaczej niż jako bezczynność mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd z urzędu rozważył także wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i znalazł ku temu podstawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy stanowią naganny przypadek zwłoki organu z przyczyn opisanych powyżej. Główną funkcją wymierzenia grzywny jest dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Grzywna ta służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, czy przewlekłość prowadzonego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw lub obowiązków. Sąd doszedł przy tym do przekonania, że w niniejszej sprawie orzeczona w stosunkowo niewielkiej kwocie 1.000 zł grzywna powinna zdyscyplinować organ do przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa tolerować nieuzasadnionej opieszałości w działaniu organów administracji publicznej i nie wyciągać przewidzianych prawem konsekwencji. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma również służyć przeciwdziałaniu podobnym sytuacjom w przyszłości.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, w ocenie Sądu, nie zasługiwał on na uwzględnienie. Jak sama skarżąca wskazała, jej żądanie wszczęcia postępowania zostało podyktowane realizacją "interesu społecznego". Bez wątpienia działania zmierzające do ograniczenia tzw. "niskiej emisji" takiemu interesowi służą. I pomimo uchybienia formalnego, w postaci braku wydania stosownego postanowienia", organ administracji podjął ostatecznie działania niezbędne do ustalenia, czy w odniesieniu do nieruchomości, których dotyczył wniosek, przepisy prawa środowiskowego są przestrzegane. Niezależnie od tego skarżąca nie uzasadniła w przekonujący sposób tego żądania skargi.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.