II SAB/Gl 83/24

II SAB/Gl 83/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w kwocie 1.000,00 (jeden tysiąc) złotych.
Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2023 r. obecnie skarżąca S.S. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2023/2024 na dzieci – S1.S oraz B.P. i D.P.. Informacją z dnia 5 kwietnia 2023 r. zostało przyznane prawo do świadczenia na każde z dzieci na cały okres świadczeniowy.
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ I instancji, uchylił skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna S1 oraz wskazał, że świadczenie pobrane na to dziecko za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie.
Od powyższej decyzji skarżąca w dniach 3 i 4 sierpnia 2023 r. wniosła odwołanie wskazując, że dziecko znajduje się pod jej opieką i na jej utrzymaniu.
Kolejno w dniach 16 listopada, 1 grudnia 2023 r, 16 stycznia, 2, 6, 12 i 14 lutego 2024 r. skarżąca wnosiła interwencje związane z niezałatwieniem jej odwołania.
Wystąpienie skarżącej z dnia 12 lutego 2024 r. skierowane za pośrednictwem organu na formularzu POG, adresowane było do "właściwego sądu administracyjnego", a w swojej treści stanowiło skargę na "milczenie i opieszałość urzędników" i urzędu. W efekcie organ potraktował to wystąpienie jako skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wraz z odpowiedzią na skargę, przekazał je do tut. Sądu pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania, a ponadto o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z ostrożności procesowej, w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od przyznania skarżącej sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 22 lutego 2024 r. Prezes ZUS wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów przewlekłości postępowania organ wskazał, że w dniu 2 lutego 2024 r. skarżąca przesłała organowi postanowienie Sądu Rejonowego K z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym to Sąd ustalił, że miejscem zamieszkania dziecka jest każdorazowe miejsce zamieszkania matki. Zatem wydanie decyzji w dniu 22 lutego 2024 r. nastąpiło niezwłocznie po dostarczeniu orzeczenia regulującego kwestie miejsca zamieszkania dziecka, co było istotne dla rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że prawidłowo organ potraktował złożone na formularzu POG wystąpienie skarżącej z dnia 12 lutego 2024 r. jako skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, że wniesienie tej skargi poprzedzone zostało wieloma ponagleniami, z których to złożone na formularzu POG w dniu 17 stycznia 2024 r. nie nasuwa wątpliwości co do wyczerpania trybu z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 37 k.p.a.
Wskazać też przyjdzie, że wobec wydania decyzji kończącej postępowanie przed rozpoznaniem niniejszej skargi, w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Rozpoznaniu podlega zatem skarga w zakresie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania, wskazać należy, że wniosek taki nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarga została wniesiona po złożeniu do organu ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), a przed wydaniem wspomnianej powyżej decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. Tym samym skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu (zob. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21), co oznacza, że ocenie Sądu podlega to, czy w okresie od dnia 3 sierpnia 2023 r. (data wniesienia odwołania) do dnia 22 lutego 2024 r. (data wydania decyzji) doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z kolei oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).
Wyjaśnić ponadto przyjdzie, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uwzględnienia wymaga także, a może przede wszystkim, zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, że Prezes ZUS dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Przewlekłość ta przejawia się w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy nie zawiadomił przy tym skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu rozpoznania odwołania. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji, organ odwoławczy dokonywał jakichkolwiek czynności bądź działań, zaś charakter tej sprawy jak również stopień jej skomplikowania nie wskazują, aby jej załatwienie z zachowaniem wymogów i terminów określonych w art. 12 i art. 35 k.p.a. miało wiązać się z poważnymi trudnościami.
Gdyby nawet przyjąć, ze problemem dla organu były trudności z ustaleniem miejsca zamieszkania syna skarżącej, to nie sposób nie zauważyć, że w dniu 7 października 2023 r. skarżąca przedłożyła organowi postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym to postanowieniem Sąd oddalił wniosek ojca dziecka o odebranie osoby podlegającej władzy rodzicielskiej lub pozostającej pod opieką. Z kolei w dniu 9 października 2023 r. skarżąca przekazała ocenę z przeprowadzonego u niej wywiadu środowiskowego z dnia 5 października 2023 r., z której wynika, że syn S1 zamieszkuje z matką. Obydwa te dowody wraz z oświadczeniami skarżącej świadczyły o tym, że syn zamieszkiwał z nią co najmniej od września 2023 r. Nie sposób przy tym uznać, aby organ miał co do tego wątpliwości. Wszak gdyby miał, to z pewnością dopełniłby obowiązkom dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego we własnym zakresie, bądź zobowiązując skarżącą do dostarczenia ewentualnych dalszych dowodów i wyjaśnień (art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 k.p.a.). Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby organ podjął jakiekolwiek działania w tym kierunku.
Powyższe w sposób niebudzący wątpliwości świadczy o tym, że organ odwoławczy, pomimo aktywnej postawy skarżącej, w sposób przewlekły prowadził postępowanie, nie informując strony o przyczynach takiego stanu rzeczy. Skoro bowiem odwołanie wpłynęło do organu w dniu 3 sierpnia 2023 r. (na co organ sam wskazuje), to termin do jego rozpatrzenia, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., upływał z dniem 3 września 2023 r. Wydanie decyzji w dniu 22 lutego 2024 r. oznacza, że zwłoka organu w załatwieniu sprawy wyniosła blisko pół roku i nie została w przekonujący sposób usprawiedliwiona.
Sąd orzekając o przewlekłości powstępowania doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na uwadze, że kwestia ustalenia miejsca zamieszkania dziecka w sytuacji, gdy rodzice zamieszkują w różnych miejscach, a ponadto nie są ze sobą zgodni i nie podejmują współpracy z organami, należy do zagadnień, które nierzadko sprawiają poważne trudności. Potwierdzeniem tego jest chociażby niejednolite w tym zakresie orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. W tej sytuacji stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mogłoby w konsekwencji prowadzić do niesprawiedliwego ukarania osób (urzędników) odpowiedzialnych za rozpatrzenie odwołania.
Te ostatnie uwagi nie przeszkodziły jednak Sądowi na orzeczenie z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.
W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Grzywna ta służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, w tym za wydanie takiego rozstrzygnięcia ze znacznym i nieusprawiedliwionym opóźnieniem.
Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie orzeczona grzywna powinna zdyscyplinować organ do przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa tolerować niczym nieuzasadnionej opieszałości w działaniu organów administracji publicznej i nie wyciągać przewidzianych prawem konsekwencji. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma również służyć przeciwdziałaniu podobnym sytuacjom także na przyszłość.
Z kolei odnosząc się na koniec do zawartego w skardze sformułowania o wniesieniu przez skarżącą o "odszkodowanie za bezczynność i opieszałość urzędu", to wskazać należy, że kognicja sądu administracyjnego nie rozciąga się na roszczenia odszkodowawcze. Tego rodzaju sprawy podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Gdyby nawet potraktować ten postulat skarżącej jako wniosek o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., to w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wniosek taki nie został przez skarżącą w żaden sposób uzasadniony. W szczególności skarżąca nie wskazała ewentualnego zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Sąd nie znajduje też powodów, aby w niniejszej sprawie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej orzekać z urzędu. W świetle uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 456/24, którym rozpoznana została skarga skarżącej na wydaną w niniejszej sprawie decyzję organu z dnia 22 lutego 2024 r., skarżąca nie powinna doznać jakiegokolwiek uszczerbku w realizacji świadczenia, zaś sama zwłoka w jego wypłacie nie uzasadnia w ocenie Sądu przyznania sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl