II SAB/GL 77/23

II SAB/Gl 77/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 322/24 - Wyrok NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 36,  art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi M.G., A.S. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. A. S. i M. G. (strona skarżąca), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym wystąpili do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (PINB, organ) w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr 1 położonej w T. przy ul. [...]. Wnieśli stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego; zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej w kwocie po 200 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 lutego 2023 r. strona skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Do wniosku załączono decyzję Starosty [...] z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 22 lutego 2023 r., nr [...].
Pismem z dnia 23 marca 2023 r. PINB poinformował stronę skarżącą o braku przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego. Wyjaśnił, iż postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 P.b. oraz postępowanie w przypadku samowoli budowlane] z art. 48 P.b. wszczyna się wyłącznie z urzędu na podstawie art. 53a ust. 1 P.b. Dalej stwierdził, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1292/21 w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie wydaje się postanowień o odmowie z art. 61 a K.p.a., a jedynie zawiadamia się skarżącego pismem informacyjnym o braku podstaw do jego wszczęcia.
W ponagleniu do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) z dnia 30 marca 2023 r. strona skarżąca, jako współwłaściciele przedmiotowej działki, wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości PINB w prowadzeniu przedmiotowej sprawy; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu strona skarżąca akcentowała, że inwestorzy uzyskali decyzję Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w wyniku złożenia fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w wyniku wznowienia postępowania Starosta [...] uchylił decyzję własną i odmówił inwestorom pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej winny zostać podjęte czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...], SWINB orzekł, że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności, ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza stanu faktycznego wykazała, iż PINB w terminie miesiąca od dnia otrzymania wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. zawiadomił stronę skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Tym samym PINB nie pozostawał w bezczynności ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń podkreślając, że odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie. W związku z brakiem przesłanek do wszczęcia postępowania oraz stanowiskiem orzecznictwa jedynym prawnie możliwym działaniem organu było sporządzenie pisma informacyjnego. W piśmie poinformowano skarżących o braku podstaw do wszczęcia postępowania opisując szczegółowo przyczyny takiego stanowiska organu. Skoro odpowiedź została udzielona nie sposób stwierdzić, aby tut. organ znajdował się w bezczynności.
PINB odniósł się dodatkowo do merytorycznych zarzutów wskazywanych w piśmie skarżących z dnia 30 marca 2023 r. Podkreślił iż do wszczęcia postępowania z urzędu konieczne jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 PB. Tymczasem żadna z przesłanek nie nastąpiła, a więc nie jest możliwe przeprowadzenie procedury naprawczej. Decyzja o pozwoleniu na budowę w czasie realizacji inwestycji znajdowała się w obrocie prawnym do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego, a jej uchylenie nie niweczy jej skutków prawnych. Zauważył, że strona skarżąca pomija, iż budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na przedmiotowej działce była realizowana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia 12 czerwca 2014. Pomijana jest również kwestia skutków prawnych wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydanego w jej toku rozstrzygnięcia.
W piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r. zatytułowanym "Replika do odpowiedzi na skargę" pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że argumentacja PINB zawarta w odpowiedzi na skargę jest mało przekonująca. Przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do kwestii dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podkreślił, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę bowiem poświadczyli nieprawdę. Stwierdził, iż w odczuciu jego mocodawców w przedmiotowej sprawie istnieje wyjątkowa przychylność organów względem inwestorów.
W piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. będącego odpowiedzią na replikę PINB podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że kwestia badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym jest problemem wtórnym. W pierwszej kolejności organ rozpatruje podstawy do wszczęcia w oparciu o art. 50 P.b., a w niniejszej sprawie takie podstawy nie zaistniały.
W piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci decyzji z dnia 17 września 2021 r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości oraz operatu technicznego podziału. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zachodzi konieczność zbadania przez organ również kwestii techniczno- budowlanych
W piśmie z dnia 19 września 2023 r. PINB zauważył, że sprawy braku dostępu do drogi publicznej i braku zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację inwestycji w trybie art. 199 k.c. rozstrzyga sąd powszechny, a nie organ administracji budowlanej.
W piśmie z dnia 25 września 2023 r. pełnomocnik skarżących zakwestionował prawidłowość działania organu w przedmiotowej sprawie. Wnosił i wywodził jak w skardze i dalszych pismach procesowych,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia powyższych przepisów, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 52 § 2b przywoływanego aktu, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Wyjaśnić ponadto należy, że przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest działanie konkretnego organu. Zasadniczo zatem wyłącznie aktywność lub bierność tego organu powinna być oceniana w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r.). W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlega więc jedynie prawidłowość działania PINB w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony skarżącej z dnia 27 lutego 2023 r.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (art. 35 § 2 k.p.a.), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. pierwsze), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (art. 35 § 3 zd. drugie), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 zd. ostatnie). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś przewlekłość wystąpi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą, np. wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1830/20).
Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności.
Z kolei o przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że przy skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenie sądu podlegają poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania, rodzaj sprawy i stopień jej skomplikowania oraz to, w jakich odstępach czasu organ podejmuje poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania.
Zauważyć należy, że PINB w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia 27 lutego 2023 r. o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na przedmiotowej działce, pismem z dnia 23 marca 2023 r. poinformował stronę skarżącą o braku przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego z urzędu wobec braku przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. Wyjaśnił nadto, iż postępowanie naprawcze oraz postępowanie w przypadku samowoli budowlanej wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Natomiast strona skarżąca wystąpiła w dniu 30 marca 2023 r. z ponagleniem do SWINB zarzucając PINB bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem strony skarżącej winny zostać podjęte czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. SWINB orzekł , że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności, ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły 27 lutego 2023 r. SKO stwierdziło, że ponaglenie na bezczynność jest bezzasadne
Jak już wyjaśniono, przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy jest ono długotrwałe, trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania. Znaczenie ma także wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do przewidywanej długości trwania postępowania. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, przewidziana w art. 36 k.p.a., może bowiem stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut w zakresie bezczynności. W terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. PINB poinformował stronę skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego. Sąd zauważa, że strona skarżąca zmierza w istocie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co nie jest może odnieść oczekiwanego przez nią rezultatu w niniejszym postępowaniu. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej, o której była mowa, jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie zatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej.
W tym miejscu należy również podkreślić, że zgodnie z art. 106 p.p.s.a Sąd orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone do Sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu. Nie jest zatem celowe załączanie przez stronę skarżącą na etapie postępowania sądowego dokumentów, które w przekonaniu strony uzasadniają zasadność jej zarzutów. W postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.