II SAB/GL 71/25

II SAB/Gl 71/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4g
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 1 kwietnia 2025 r. A. D. (dalej: Skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że decyzją Wojewody Śląskiego Nr [...] znak [...] z dnia 13 sierpnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywłaszczono należące do skarżącego działki nr [...] i [...] położone w B. obręb [...]. W dniu 8 października 2024 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania odszkodowawczego w stosunku do przedmiotowych działek. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, zobowiązał do sporządzenia opinii do dnia 30 kwietnia 2025 r. oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2025 r. Zdaniem strony skarżącej, zaplanowanie postępowania na ponad 12 miesięcy, podczas gdy ustawa przewiduje 60 dni rażąco wykracza poza granice legalności i rzetelności. Pełnomocnik podkreślił, że wszczęcie postępowania powinno nastąpić niezwłocznie, brak było powodów do zwłoki w powołaniu biegłego od wszczęcia postępowania 8 października 2024 r. do wydania postanowienia w dniu 22 stycznia 2025 r., ponadto brak było uzasadnienia dla zakreślenia rzeczoznawcy terminu na sporządzenie opinii przekraczającego 3 miesiące, jak również dalszego terminu 6 miesięcy na wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) ma charakter złożony i powoduje potrzebę dokonania wielu czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, w tym podęcie licznych czynności materialno-technicznych, m.in. ustalenie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości, złożenie stosownych wniosków o odpisy tych ksiąg, pozyskanie danych adresowych właścicieli nieruchomości. Po przedstawieniu czynności przeprowadzonych w toku postępowania, organ zwrócił uwagę, że kolejnym etapem po otrzymaniu operatu szacunkowego, będzie jego ocena formalno-prawna, a dalej jego przesłanie stronom oraz powiadomienie stron o przysługujących prawach, natomiast decyzja ustalająca odszkodowanie zostanie wydana niezwłocznie po ocenie materiału dowodowego i zapewnieniu stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ podał, że wniesione w sprawie ponaglenie nie zostało uwzględnione.
Odnosząc się do stanowiska skargi, organ wskazał, że postępowanie nie zakończyło się w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jednak było to usprawiedliwione potrzebą podjęcia wymienionych wyżej czynności niezbędnych do jego zakończenia. W ocenie organu nie można uznać, że czynności podejmowane przez organ są pozorne i celowo zmierzają do przewlekania postępowania. Organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył termin zakończenia postępowania - do dnia 30 kwietnia 2025 r., a następnie w postanowieniu o powołaniu biegłego - do dnia 31 października 2025 r., co nie oznacza, że nie jest możliwe zakończenie postępowania przed jego upływem.
Pismem z dnia 20 czerwca 2025 r. organ poinformował Sąd, że decyzją z dnia 20 czerwca 2025 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (pismo z dnia 3 marca 2025 r.), skarga jest zatem dopuszczalna. Wspomniane ponaglenie nie zostało uwzględnione (postanowienie znak [...] z dnia 12 marca 2025 r.).
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ar. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, ze organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W obowiązującym stanie prawnym przewlekłość definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej może nastąpić po ustaleniu, że w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenie, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu, ewentualnie w innych, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
Takim przepisem szczególnym jest art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – dalej "specustawa drogowa"), określający termin wydania decyzji (jeśli został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności) ustającej wysokość odszkodowania na 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela utrwalony pogląd judykatury, zgodnie z którym termin do wydania decyzji wskazany w art. 12 ust 4g specustawy drogowej ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, że artykuł 12 ust. 4g tego aktu jest przepisem szczególnym, o którym mowa w przywołanym art. 35 § 4 k.p.a., a to oznacza, że podlega regule wskazanej w art. 36 k.p.a. stanowiącej, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W rozpoznanym przypadku jest poza sporem, że nie doszło do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Wszczęcie postępowania w tego rodzaju sprawie następuje z urzędu, co wynika wprost z treści norm zawartych w art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy drogowej, zatem bez konieczności zgłaszania wniosku przez strony. Jednocześnie nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zostało ono wszczęte dnia 8 października 2024 r. Wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2025 r. Dopiero po czterech miesiącach organ powołał rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatów szacunkowych określających wartość m.in. działki nr [...] oraz zobowiązał biegłego do przedłożenia opinii w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 października 2025 r.
Oceniając sekwencję działań podejmowanych przez Wojewodę Śląskiego należy uznać, że wskazują one na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pomiędzy jego wszczęciem a powołaniem biegłego upłynęły prawie cztery miesiące, w sytuacji, gdy decyzja o odszkodowaniu powinna zostać wydana nie dłużej niż w ciągu 60 dni.
Sąd po części rozumie stanowisko organu w rozpatrywanej sprawie. Ilość wywłaszczonych nieruchomości na mocy decyzji ZRID, duże trudności organizacyjne, konieczność dokonywania wielu czynności, mogą powodować znaczne opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy. Należy jednak mieć świadomość, że organ orzeka tu o odszkodowaniu za odjętą własność. Dotychczasowy właściciel ma prawo żądać jak najszybszej rekompensaty za utraconą nieruchomość. Tu, zwlekając z powołaniem biegłego, z przyczyn ekonomiki procesowej, Wojewoda Śląski pozbawił dotychczasowego właściciel z możliwości korzystania z znacznej kwoty odszkodowania przez okres znacznie przekraczający terminy wskazane w specustawie drogowej.
Przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Tu Sąd uwzględnił podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentację organu o trudnościach związanych z rozstrzygnięciem kwestii odszkodowań i w zakresie tego żądania oddalił skargę.
Na dzień orzekania przez Sąd organ rozpoznał sprawę, wydając decyzję z dnia 20 czerwca 2025 r. Bezprzedmiotowe było zatem wyznaczenie terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.