II SAB/Gl 66/24

II SAB/Gl 66/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35,   art. 36,  art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149,  art. 154 par. 6,  art. 161 par. 1 pkt 3,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i E. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy wydania zaświadczenia; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. K. i P. K. (dalej – Skarżący, Wnioskodawcy) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 26 lutego 2024 r. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie:
1) odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną o przepustowości do 5m3/dobę wykonaną metodą gospodarczą na działce nr 1 położonej w M. przy ul. [...];
2) zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia [...] z dnia 2 czerwca 2023 r. dotyczącego robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną o przepustowości do 5m3/dobę wykonaną metodą gospodarczą na działce nr 1 położonej w M. przy ul. [...].
Skarżący wnieśli o:
1) stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ;
2) zobowiązanie organu "do dokonania czynności", tj. do rozpatrzenia odwołania i zażalenia w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
3) stwierdzenie, że bezczynność organu, względnie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;
4) przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.);
5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi Wnioskodawcy podkreśli, że przez okres ponad 7 miesięcy organ nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności, w tym nie dopełnił obowiązku zawiadomienia ich – w trybie art. 36 k.p.a. - o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.
W odpowiedzi na skargę z dnia 7 marca 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28 lipca 2023 r. do Wojewody wpłynęła sprawa dotycząca zażalenia Skarżących na postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...]. Zaznaczył, że pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. Starosta przekazał organowi odwoławczemu brakujące akta, tj. zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. Podniósł także, iż postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. nr [...] uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r., tym samym kończąc postępowanie w sprawie. Wyjaśnił następnie, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy spowodowane było zbyt dużą liczbą wpływających równocześnie spraw w stosunku do liczby pracowników oddelegowanych do ich rozpatrzenia. Na marginesie Wojewoda zauważył, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 28 lutego 2024 r., czyli w tym samym dniu co ponaglenie dotyczące tej samej sprawy. W kwestii tej przywołano fragment postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. akt II OSK 2772/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Wnioskodawcy wystąpili ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia [...] z dnia 2 czerwca 2023 r. dotyczącego robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną o przepustowości do 5m3/dobę wykonaną metodą gospodarczą na działce nr 1 położonej w M. przy ul. [...].
Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze.
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Nie ma też znaczenia to, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 950/23, Lex nr 3582830; z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1497/23, Lex nr 3606265).
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że skarga Wnioskodawców dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Dlatego też sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22, Lex nr 3420881; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, Lex nr 2785840).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Podnieść również należy, że Skarżący dopełnili wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje ich pismo datowane na dzień 28 lutego 2023 r.
Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
O zasadności wystąpienia bezczynności organu świadczy to, że pomiędzy przekazaniem Wojewodzie akt administracyjnych wraz z zażaleniem na postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r., a wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie drugoinstancyjne, upłynęło ponad 7 miesięcy. W tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności procesowych, w tym również – stosowanie do art. 36 § 1 k.p.a. – nie powiadomił Skarżących o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu.
Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17).
Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że tak długi okres procedowania (trwający ponad 7 miesięcy) nie był podyktowany zawiłością sprawy, czy koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Wyjaśnienia natomiast Wojewody mające uzasadniać opóźnienie w rozpoznaniu zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Mianowicie trudności kadrowe i organizacyjne organu, nie zwalniają go z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, Lex nr 3602248).
Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już postanowienie w sprawie, którym uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 11 lipca 2023 r. (postanowienie z dnia 4 marca 2024 r. nr [...]). W rezultacie obowiązek zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia Skarżących w określonym terminie, wynikający z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części.
Rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20, Lex nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie jednak Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżących.
Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu tym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, Lex nr 3046125). Tymczasem z uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby taki uszczerbek został poniesiony przez Skarżących.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania w kwocie 580 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.