II SAB/Gl 61/23

II SAB/Gl 61/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 i  art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 marca 2023 r. D.S. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] (organ I instancji) wraz z wnioskiem o wstrzymanie czynności administracyjnych. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu I instancji lub bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie w całości oraz wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu czynności administracyjnych i wydanie zaleceń w odniesieniu do pracowników organu I instancji. W skardze wyjaśnił, że organ I instancji wszczął z urzędu, wobec skarżącego będącego przedsiębiorcą, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w K. na podstawie pisemnych pomówień. Stwierdził, że powodem wszczęcia postępowania jest rzekome przekroczenie poziomu hałasu przez firmę S. prowadzoną przez skarżącego. Wyraził opinię, że wszczęcie postępowania było bezzasadne, zaś on sam nie ma możliwości przedstawienia swojego stanowiska bowiem organ I instancji oddala jego wnioski dowodowe. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone jest z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a to art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a., a organ I instancji podejmuje próby wyłudzenia od niego tajemnicy przedsiębiorstwa. Zauważył, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron postępowania, której mąż pracuje w branży tożsamej z działalnością firmy skarżącego. Stwierdził dalej, że postępowanie pracowników organu I instancji pozostawia wiele do życzenia i jest prowadzone nieudolnie, gdyż nie zwrócili się oni do skarżącego, by ten przedstawił swoje stanowisko i odniósł się do stawianych wobec niego zarzutów. Dalej wyjaśnił, że teren, na którym prowadzi działalność jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto opisał próby przeprowadzenia pomiaru hałasu emitowanego przez firmę zewnętrzna działającą na zlecenie organu I instancji akcentując, że ostatecznie organ I instancji złożył powiadomienie o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa polegającego między innymi na utrudnianiu kontroli. W ocenie skarżącego próby dokonania pomiaru hałasu były wykonywane nieudolnie.
W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Wyjaśnił, że w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 20 października 2021 r. poinformowano strony postępowania, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. jednocześnie wskazano termin załatwienia sprawy jako jeden miesiąc od dnia otrzymania wyników badania poziomów hałasu. Nadmienił, że w dniu 13 września 2022 r. miała miejsce próba (udaremniona przez skarżącego) przeprowadzenia badania hałasu na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r, , poz 1219 z późn.zm.) w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie w dniu 12 grudnia 2022 r. podjęto próbę kontroli zgodnie z ustawą Prawo przedsiębiorców, jednakże pomimo okazania legitymacji służbowej oraz przedłożenia stosownego upoważnienia skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli oraz wykonania badania hałasu. Z tego też względu organ uznał twierdzenia wyrażone w skardze są całkowicie bezpodstawne. Dalej wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) uznało ponaglenie wniesione przez skarżącego za bezzasadne.
W piśmie z dnia 25 kwietnia 2023 r. zatytułowanym "Odpowiedź na odpowiedź na skargę Starosty [...] z dnia 11.04.2023 r." skarżący ponownie podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte niezgodnie z zapisami ustawy o ochronie środowiska. Stwierdził, że jest ono prowadzone nieprofesjonalnie i to nie skarżący ale organ I instancji je utrudnia. Nie zgodził się z wnioskami zawartymi w postanowieniu SKO z dnia 27 lutego 2023 r. Zdaniem skarżącego na tym etapie sprawy ze względu na szereg błędów popełnionych przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno być umorzone.
W piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. skarżący wniósł o wyłączenie z postępowania administracyjnego Starosty [...] i wyznaczenie nowego organu. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie jest obiektywny i przytoczył argumenty na poparcie swego stanowiska.
W kolejnym piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz odroczenie terminu rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że Biuro Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców wyraziło chęć przyłączenia się do postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. zatytułowanym "Wniosek o uzupełnienie skargi z dnia 7 marca 2023 r. po analizie akt sprawy z dnia 28 sierpnia 2023 r." skarżący stwierdził, że materiał dowodowy sprawy został zgromadzony niezgodnie z zasadami określonym w art. 7 K.p.a. i art. 10 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał na szereg dokumentów, których nie dołączono do akt sprawy, co w ocenie skarżącego jest celowym działaniem organu I instancji. Wobec powyższego wyraził opinię, że Sąd powinien złożyć zawiadomienie do Prokuratury na podstawie art. 286 k.k. Do pisma dołączył kserokopie różnych dokumentów, które w ocenie skarżącego mają znaczenie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia powyższych przepisów, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.
Zgodnie z art. 52 § 1 wyżej wymienionej ustawy, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 tej ustawy), przy czym zgodnie z art. 52 § 2b przywoływanego aktu, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1, 5 i 8 p.p.s.a. odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega odpowiednio decyzja, akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu decyzji.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej, o której była mowa, jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej.
Wyjaśnić ponadto należy, że przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość jest działanie konkretnego organu. Zasadniczo zatem wyłącznie aktywność lub bierność tego organu powinna być oceniana w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlega więc jedynie prawidłowość działania Starosty [...] w postępowaniu wszczętym przez ten organ z urzędu w dniu 20 października 2021 r.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 K.p.a.), "niezwłocznie" (art. 35 § 2 K.p.a.), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. pierwsze), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (art. 35 § 3 zd. drugie), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 zd. ostatnie). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 K.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności.
Z kolei o przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza to, że przy skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, ocenie sądu podlegają poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania, rodzaj sprawy i stopień jej skomplikowania oraz to, w jakich odstępach czasu organ podejmuje poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania.
Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zakreślającej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku zakładu znajdującego się w K. przy ul. [...] prowadzonego przez skarżącego zostało wszczęte z urzędu, po piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia 24 września 2021 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał, że sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na stopień skomplikowania, a termin zakończenia postępowania przewiduje się do jednego miesiąca od otrzymania wyników badania poziomu hałasu. Z akt sprawy wynika, że mimo prób dokonania pomiaru hałasu emitowanego przez firmę skarżącego do dnia wyrokowania organ I instancji nie otrzymał wyników badania poziomu hałasu, bowiem skarżący skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli w jego firmie. Już w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania. W kolejnym piśmie z tej samej daty skarżący wniósł zażalenie "na postanowienie o wszczęciu postępowania" w sprawie wydania decyzji zakreślającej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku zakładu prowadzonego przez skarżącego. SKO postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Z protokołu z dnia 25 stycznia 2022 r. wynika, że podjęto próbę dokonania oględzin jednak pracownicy organu I instancji nie zostali wpuszczeni na teren zakładu. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. (karta 237 akt administracyjnych) skarżący oświadczył, że żadne oględziny się nie odbędą i przedstawił motywy swojego postępowania. Dalej w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżący złożył do SKO zażalenie na działalność organu I instancji.
Z protokołu oględzin z dnia 13 września 2022 r. wynika, że zostało przeprowadzone badanie hałasu emitowanego z zakładu skarżącego. Jak wynika z akt sprawy skarżący w mailu adresowanym do Naczelnika Wydziału Ekologii (karta 188 akt administracyjnych) stwierdził, że badania hałasu były przeprowadzone wadliwie. Skarżący wielokrotnie kwestionował prawidłowość i legalność prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Złożył między innymi do SKO wniosek o wyłączenie organu I instancji, który nie został uwzględniony (postanowienie z dnia 28 grudnia 2023 r.).
W trakcie trwania postępowania organ I instancji w dniu 17 stycznia 2023 r. złożył do Prokuratury Rejonowej w T. zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez skarżącego związanego z prowadzonym postępowania dotyczącego hałasu emitowanego do środowiska z zakładu skarżącego.
Natomiast skarżący wystąpił do SKO z ponagleniem (data wpływu pisma 14 luty 2023 r.) zarzucając organowi I instancji naruszenie terminów prowadzenia postępowania oraz brak informowania skarżącego o ich przedłużaniu. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r.
SKO stwierdziło, że ponaglenie na bezczynność jest bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. W szczególności, poza powyżej przedstawioną argumentacją wskazać trzeba, że organ nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku wyników poziomu hałasu emitowanego przez firmę skarżącego, jak też nie można uznać, by wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe.
Jak wspomniano powyżej, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje ten organ do wydania w określonym
terminie określonego aktu lub dokonania czynności. W niniejszej sprawie, z przyczyn wcześniej przedstawionych, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.
Jak już wyjaśniono, przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy jest ono długotrwałe, trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania. Znaczenie ma także wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do przewidywanej długości trwania postępowania. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, przewidziana w art. 36 K.p.a., może bowiem stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji podejmował próby dokonania pomiaru hałasu emitowanego z zakładu skarżącego, podjął w kontrolowanym postępowaniu czynności niezbędne do rozpoznania sprawy i dokonał tego z dochowaniem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 106 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie "akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone do Sądu. Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.