II SAB/Gl 6/07

II SAB/Gl 6/07 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. O. i M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie niepodjęcia czynności w sprawie legalności i użytkowania obiektu budowlanego i nieprzesłania odwołania organowi II instancji 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. do podjęcia w terminie 2 miesięcy rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych w obiektach użytkowanych jako zakład [...] w W. przy ulicy [...] oraz w przedmiocie legalności użytkowania tych obiektów; 2. odrzuca skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójta Gminy M. udzielono M. N. pozwolenia na adaptację na masarnię budynku [...] w W. nr [...] oraz na "dobudowę do w/w budynku". Jednocześnie decyzją tą zobowiązano inwestora do zgłoszenia ukończenia robót i przystąpienia do użytkowania. Decyzją tego Wójta z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy do istniejącego budynku masarni pomieszczeń socjalnych. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją SKO w C. z dnia [...] r. W następstwie wniesionej na tę decyzję przez małżonków O. skargi została ona uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 23 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1658/98. Później zaś postępowanie w przedmiocie ustalenia w/w warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało umorzone, a to wobec zrealizowania inwestycji dla której warunki te miały być ustalone. Wcześniej bo decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy w M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. N. pozwolenia na budowę obejmującą "dobudowę części socjalnej oraz pomieszczenia spedycji przy istniejącym zakładzie masarskim oraz szamba". W decyzji tej powołał się przy tym na w/w decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zobowiązał też inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętych tym pozwoleniem obiektów. Przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało utrzymane następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W następstwie wniesionej od tego rozstrzygnięcia Wojewody skargi do sądu administracyjnego decyzja ta została uchylona wraz z decyzją organu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 619/99. W toku postępowania w tej sprawie Sąd ten postanowieniem z dnia 5 lipca 1999 r. wstrzymał wykonanie objętej skargą decyzji Wojewody [...]. W następstwie w/w wyroku postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało umorzone decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r., a to wobec wykonania objętych tym pozwoleniem robót budowlanych.
Z akt administracyjnych wynika również, że toczyło się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku masarni z ubojnią oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działce w W. nr [...] i pozwolenie takie zostało wydane M. N. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. nr [...]. W decyzji tej organ powołał się przy tym na wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], która do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie została dołączona. Przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie zostało utrzymane następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W następstwie wniesionej przez J. i M. małżonków O. skargi obie te decyzje ( w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ) zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2001 r. sygn. II SA/Ka 620/99. W wyroku tym zwrócono uwagę, że nie został wykazany obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po wydaniu tego wyroku postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty C. z dnia [...] r. z uwagi na postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego co do legalności obiektów wzniesionych przez M. N.
W postępowaniu tym ( przed organami nadzoru budowlanego ) decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] nakazano M. N. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku masarni ( samowolnie nadbudowanej części wędzarni wraz z dachem ). W następstwie wniesionego od tej decyzji ( o nakazie rozbiórki ) przez M. N. odwołania ( oraz skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia tego odwołania ) została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Ponowny nakaz takiej rozbiórki orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. został uchylony decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia
[...] r. ( nie została ona dołączona do akt administracyjnych).
Przed organami nadzoru budowlanego toczyło się też jako odrębne postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych wykonanych przez M. N. w oparciu o w/w pozwolenie na budowę Wójta Gminy M. z dnia [...] r., w którym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał M. N. do wykonania sprecyzowanych w niej obowiązków stanowiących o możliwości legalizacji tych robót. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r.
W pismach z dnia [...] i [...] 2005 r. skierowanych do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. i M. małżonkowie O. zarzucili, iż pomimo wydania przez NSA OZ w Katowicach w/w wyroków sygn. akt II SA/Ka 619/99 i II SA/Ka 1658/98 nie wydano zakazu użytkowania ubojni i masarni, które w dalszym ciągu funkcjonują. Nie zakończono też toczącego się w tym przedmiocie postępowania i nie zastosowano się do treści tych wyroków.
W nawiązaniu do treści tych pism [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. do przeprowadzenia kontroli legalności funkcjonowania Zakładu "A" w W. nr [...] i ewentualnego podjęcia czynności wynikających z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
W skardze o sądu administracyjnego J. i M. małżonkowie O. zarzucili bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. polegającą na nieprzeprowadzeniu kontroli w celu ustalenia zgodnie z w/w pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., czy M. N. użytkuje masarnię oraz na opóźnieniu w przesłaniu organowi II instancji odwołania M. N. od decyzji PINB w C. z dnia [...] r. W konsekwencji domagali się zdyscyplinowania tego organu i zobowiązania go do "skutecznego zajęcia się sprawą samowoli budowlanej i bezprawnego użytkowania masarni przez Pana M. N.". W uzasadnieniu skargi zwrócili uwagę na przewlekłość postępowania w sprawie samowolnie wykonanych ich zdaniem przez M. N. robót budowlanych oraz w sprawie bezprawnego użytkowania przez niego masarni.
W odpowiedzi na skargi PINB w C. wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie inwestycji realizowanych przez M. N.. Stwierdził, że kontrola w przedmiocie użytkowania masarni została przeprowadzona dopiero [...] 2007 r. z uwagi na wcześniejszy brak środków finansowych pozwalających na pokrycie kosztów związanych z jej wykonaniem. Podniósł także, że nie dopuścił się zwłoki w przekazaniu odwołania o którym w skardze mowa gdyż decyzję z dnia [...] r. M. N. otrzymał dopiero [...] r. a jego odwołanie z dnia [...] 2006 r. zostało przekazane [...]WINB w K. przy piśmie z dnia [...] 2006 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżący podtrzymali skargę stwierdzając, że nie jest im znany wynik przeprowadzonej kontroli masarni, istotne zaś jest to, że w dalszym ciągu prowadzi ona działalność chociaż ich zdaniem nie jest to działalność legalna.
Na rozprawie sądowej w dniu 29 czerwca 2007 r. skarżący precyzując częściowo skargę oświadczyli, iż domagają się wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynków produkcyjnych masarni, jako wybudowanych nielegalnie oraz decyzji o zakazie użytkowania masarni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona, a mianowicie o ile dotyczy bezczynności w spawie legalności robót budowlanych w obiektach użytkowanych jako zakład [...] M. N. oraz w przedmiocie legalności użytkowania tych obiektów. W świetle przestawionych Sądowi akt administracyjnych należy bowiem twierdzić, że w tym zakresie w przeciągu ostatnich kilku lat nie zostało wydane żadne orzeczenie stanowiące o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 kpa. Z akt tych wynika (gdyby przyjąć, że są to akta kompletne, co nie wydaje się jednak zasadne z przyczyn wskazanych w dalszej części niniejszego uzasadnienia), że ostatnim orzeczeniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie masarni (zakładu [...]), było najprawdopodobniej postanowienie Wojewody [...] o uchyleniu postanowienia Starosty C. z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. Nie wiadomo zatem czy było ono kontynuowane i z jakim skutkiem. Kwestia ta nie została też wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. W tej materii należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę, że poczynając od dnia [...] 2003 r. właściwym organem do rozpoznania sprawy w obu w/w przedmiotach jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (w związku ze zmianą Prawa budowlanego wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. Nr 80 poz. 718 – vide m.in. art. 7 ust. 4 tej ustawy). On zatem powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy na obecnym etapie postępowania może ono się toczyć w tym przedmiocie (w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie). Przedmiotowość takiego postępowania w sprawie, w której została wydana w/w decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. i Wojewody [...] z dnia [...] r. została bowiem poddana w wątpliwość w wyroku NSA OZ w Katowicach z dnia 4 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 620/99, w którym zwrócono uwagę, że nie zostało wykazane aby zachodziła którakolwiek z sytuacji określonych w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414, obecnie Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dacie wydawania tych decyzji. Gdyby tak było istotnie to postępowanie to (w ramach, którego zostały wydane w/w decyzje i wyroki) byłoby bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu. Należy bowiem podkreślić, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Wójta Gminy M. nie nałożono na M. N. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętych tym pozwoleniem obiektów. To zaś oznacza, że inwestor mógł przystąpić wówczas do ich użytkowania po zakończeniu robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, o którym zresztą jest w tej decyzji mowa, jeżeli w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia organ nie zgłosił sprzeciwu, w drodze decyzji (co nie było w sprawie podnoszone). Za takie zgłoszenie (zawiadomienie) mógł być też uznany ewentualny wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie, skoro inwestor był zobowiązany dołączyć do niego dokumenty wymagane także przy zawiadomieniu (art. 57 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania w/w orzeczeń). Wtedy też postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. byłoby bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu. To oznaczałoby zaś, że w zakresie obiektów z tego pozwolenia M. N. mógłby legalnie użytkować masarnię i ubojnię. Zakaz takiego użytkowania (w w/w zakresie), czego również co do tych obiektów domagają się skarżący, musiałoby zaś wynikać z podlegających wykonaniu orzeczeń.
Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby takie orzeczenia zostały wydane.
Powyższe rozważania nie wyczerpują jednak wszystkich kwestii użytkowania obiektów zakładu [...] M. N.. Przede wszystkim nie odnoszą się one do obiektów wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę Wójta Gminy M. z dnia [...] 1999 r. Należy bowiem zważyć, że w decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (objętych nim obiektów). Takiego zaś pozwolenia M. N. nie uzyskał (nie wynika to przynajmniej z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych). Gdyby zatem obiekty te były użytkowane to zasadne byłoby żądanie skarżących rozważenia podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (według aktualnej treści tego aktu prawnego). Tym bardziej rozważenia wydania orzeczenia na tej podstawie wymagałaby kwestia ewentualnego użytkowania obiektów budowlanych tego zakładu lub ich części wybudowanych w ogóle bez pozwolenia, co do których toczy się odrębne postępowanie, w którym zapadły w/w decyzje o nakazie rozbiórki. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązany był sprawdzić i uczyni to w pierwszej kolejności w toku dalszego rozpoznania sprawy, czy M. N. rzeczywiście użytkuje obiekty budowlane wybudowane w ogóle bez pozwolenia, względnie w oparciu o pozwolenie z [...] 1999 r. ale bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z kontroli tej sporządzi stosowny protokół pozwalający ewentualnie na wymierzenie kary o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wymogu tego nie spełnia w żadnym wypadku protokół z dnia [...] 2007 r., o którym mowa w odpowiedzi na skargę. W związku z jego treścią nasuwa się więc pytanie w jakim celu został on w ogóle sporządzony skoro praktycznie w nawiązaniu do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nic z niego nie wynika a nadto w odpowiedzi na skargę sygnalizowano kwestię braku środków finansowych na przeprowadzenie kontroli przez pracowników organu I instancji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn należało zatem uznać, że w sprawie dotyczącej użytkowania obiektów budowlanych zakładu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności, co prowadziło w tej części do uwzględnienia skargi.
Zasadna jest również skarga gdy chodzi o rozstrzygnięcie sprawy legalności robót budowlanych zrealizowanych przez M. N. w objętych postępowaniem obiektach budowlanych. Postępowanie w tym przedmiocie organy nadzoru budowlanego ograniczyły praktycznie do nielegalnie nadbudowanej wędzarni, w której to sprawie wydane zostały w/w decyzje o nakazie rozbiórki. Z akt nie wynika natomiast aby było obecnie prowadzone względnie kontynuowane postępowanie dotyczące pozostałych obiektów budowlanych, w tym obiektów wybudowanych w oparciu o wyeliminowane następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę z dnia [...] 1999 r. Z akt administracyjnych wynika, że najprawdopodobniej ostatnie orzeczenie w tym przedmiocie stanowiła oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] r. Nr [...], utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Decyzja ta nie kończyła jednak postępowania w sprawie wymienionych w niej obiektów budowlanych, wykonanych jak w niej stwierdzono w oparciu o przedmiotowe pozwolenie na budowę z dnia [...] 1999 r. (następnie uchylone).
Z akt nie wynika też w dostateczny sposób czy w dalszym ciągu pozostaje w obiegu pozwolenie na budowę z dnia [...] 1994 r. W aktach tych zalegają bowiem dwa postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a mianowicie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. Nr [...]. Nadto z uzasadnienia w/w decyzji PINB w C. z dnia [...] r. wynika, że pozwolenie na budowę z dnia [...] 1994 r. zostało uchylone w wyniku wznowienia postępowania. Powołano się w tym względzie na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. O uchyleniu tego pozwolenia ale decyzją z dnia [...] r. Nr [...] jest też mowa w wyroku NSA OZ w Katowicach z dnia 4 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 620/99. Kwestia ta ma istotne znaczenie i zostanie wyjaśniona przez PINB w C. w toku dalszego postępowania. W przypadku ustalenia, że w/w pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postępowaniem legalizacyjnym należy objąć również obiekty wybudowane na jego podstawie. Również w tym przypadku należy je prowadzić na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie ma też przeszkód prawnych, a nawet jest wskazane z uwagi na ekonomikę i realizację zasady szybkości postępowania, aby było prowadzone jedno postępowanie legalizacyjne odnośnie wszystkich tych obiektów. Oczywiście jest możliwe i celowe wykorzystanie w tym postępowaniu wszystkich zgromadzonych dotychczas w sprawie dowodów (w tym ekspertyz, inwentaryzacji i ocen – o ile będą w dalszym ciągu aktualne) pozwalających odpowiedzieć na pytanie czy wybudowane obiekty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli tak to ewentualnie po wykonaniu jakich czynności lub robót budowlanych. Z uwagi na obszerność zgromadzonych dowodów, liczbę wydanych już dotychczas w sprawie orzeczeń oraz zakres podlegającej ocenie inwestycji, konieczne jest dochowanie szczególnej staranności przez organy orzekające, bo tylko wówczas będzie możliwe ostateczne zakończenie toczącego się już tak długo postępowania. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić zatem dokładne oględziny objętych postępowaniem obiektów z dokładnym ustaleniem kiedy zostały one zrealizowane, czy w oparciu o podlegające wykonaniu w dacie ich realizacji pozwolenia na budowę i zgodnie z tymi pozwoleniami, a jeżeli z odstępstwami to jakimi. Następnie należy rozważyć, czy w związku z przepisami prawa materialnego możliwa jest w ogóle ich legalizacja, a jeżeli tak to pod jakimi warunkami. Dalej należy ustalić w oparciu o te przepisy czy obiekty te mogą być wykorzystywane na potrzeby prowadzonego przez M. N. zakładu [...] i pod jakimi warunkami.
Z powyższych względów orzeczono jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wyznaczony termin do wydania rozstrzygnięć liczy się przy tym zgodnie z treścią art. 286 § 2 tej ustawy od zwrotu akt PINB w C..
Skarga podlegała natomiast odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. w części dotyczącej bezczynności w przekazaniu [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołania M. N. od decyzji PINB w C. z dnia [...] r. Skarga na bezczynność w tym przedmiocie (a wcześniej zażalenie do organu odwoławczego) została bowiem wniesiona już po ustaniu tej bezczynności. Faktycznie w tej części stanowiła ona zatem skargę obywatelską załatwianą w trybie przepisów Działu VIII Kpa. Droga sądowa w sprawie takich skarg nie jest natomiast przewidziana. W szczególności dopuszczalności takiej skargi nie można wyprowadzić z treści art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy p.p.s.a.
Wydając wyrok Sąd przyjął przy tym, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. składając zażalenia zawarte w ich pismach do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazanych następnie do załatwienia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K..