II SAB/GL 54/23

II SAB/Gl 54/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości E. sp. z o.o. w upadłości w C. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie egzekucji obowiązku usunięcia odpadów postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 13 marca 2023 r. Syndyk Masy upadłości E. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w C. (skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K.. Domaga się w niej stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w postępowaniu w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości przy ul. [...] w K.. Domaga się przy tym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazana wyżej spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, z której mają być usunięte odpady.
Skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania zastępczego decyzji poprzez usunięcie na koszt zobowiązanego K. K. (adresat decyzji) odpadów znajdujących na ww. nieruchomości. Wniósł również o doręczenie adresatowi decyzji tytułu wykonawczego nr [...] z 3 listopada 2021 r. wraz z postanowieniem, wskazującym wyraźnie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie wykonany zastępczo przez inną osobę.
W skardze wniesiono ponadto o zasądzenie od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów oraz całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, na okoliczności szczegółowo opisane w skardze.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, w której nakazał K. K. (dalej "adresat decyzji" lub "zobowiązany") usunięcie odpadów wykazujących właściwości niebezpieczne z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z terenu ww. nieruchomości. Decyzja ta jest prawomocna. Zaakcentowano także, że są to odpady zwierające substancje chemiczne, mogące sprowadzić niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia w wielkich rozmiarach.
Wskazano ponadto, że strona skarżąca dwukrotnie (10 sierpnia 2020 r. i 8 kwietnia 2022 r.) składała skargę na bezczynność wierzyciela – Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dwukrotnie (1 września 2020 r. i 29 kwietnia 2022 r.) wydało postanowienie, stwierdzające jego bezczynności. W drugim z tych postanowień Kolegium wyznaczyło Prezydentowi Miasta – jako wierzycielowi termin do 30 czerwca 2022 r. na podjęcie czynności egzekucyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie. Jednak pomimo tego nie podjęto czynności egzekucyjnych, skutkujących wykonaniem decyzji oraz usunięciem odpadów z nieruchomości.
Skarżący podał także, że pismem z 4 sierpnia 2022 r. wniósł ponaglenie do Kolegium. Postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. Kolegium orzekło o oddaleniu skargi zawartej w piśmie zatytułowanym "Ponaglenie". Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z 6 października 2022 r. uchyliło własne postanowienie. Jednocześnie stwierdziło, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, wyznaczając organowi egzekucyjnemu termin do załatwienia sprawy i zastosowania środka egzekucyjnego prowadzącego do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym – do 31 października 2022 r. Jednak w ocenie skarżącego do dnia złożenia do Sądu skargi na bezczynność nie podjęto czynności egzekucyjnych skutkujących wykonaniem przedmiotowej decyzji oraz usunięciem odpadów z nieruchomości. Miało miejsce jedynie nakładanie przez organ kolejnych grzywien w celu przymuszenia do usunięcia odpadów. Skarżący wskazał przy tym na całkowitą nieskuteczność tego środka. W związku z tym uzasadnionym i koniecznym stało się zastosowane wykonania zastępczego zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania jej zasadności.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania egzekucyjnego oraz podejmowane w jego ramach czynności. Zaakcentował prawną możliwość wielokrotnego stosowania grzywny w celu przymuszenia, z której organ egzekucyjny nadal korzysta. Wskazał jednocześnie na wysokie koszty związane z wykonaniem zastępczym.
Pismem z 6 czerwca 2022 r. skarżący ustosunkował się krytycznie do odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, że dalsze składowanie odpadów na terenie nieruchomości stanowi poważane zagrożenie dla środowiska, ludzi i mienia.
Na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Swoje stanowisko w sprawie podsumował w złożonym na tej rozprawie załączniku do protokołu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.).
Katalog ten obejmuje:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeks postępowania administracyjnego lub innych wskazanych tam procedurach;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz innych postępowań tam wskazanych.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego
Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedstawione powyżej wyliczenie ma charakter wyczerpujący. W konsekwencji skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W związku z tym taka skarga podlega odrzuceniu.
Zaakcentować należy, że rozpoznawana skarga dotyczy sprawy z obszaru postępowania egzekucyjnego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej w skrócie – u.p.e.a.). W ustawie tej uregulowano procedurę egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej.
Uwagę zwrócić trzeba najpierw na treść art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W świetle tych przepisów podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną (wierzycielem) jest właściwy do orzekania organ I instancji. Zgodnie zaś z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
W realiach rozpoznawanej sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 6 § 1a u.p.e.a. W przepisie tym został bowiem uregulowany szczególny tryb postępowania, w kwestii dotyczącej bezczynności wierzyciela (tj. w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta), w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych skarga służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Przytoczony przepis przewiduje szczególny tryb w stosunku do trybu ogólnego przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to szczególny względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego. Na mocy zaś tego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Jest to jedyny środek prawny dostępny dla osoby trzeciej, której interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego w decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II OSK 1588/06, 29 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 1018/14 , postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1616/18, z 16 listopada 2022 r. sygn. III OSK 2628/21, postanowienie WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2018 r. sygn. II SAB/Gl 18/18, postanowienie WSA w Krakowie z 15 listopada 2019 r. sygn. II SAB/Kr 277/19, postanowienie WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r. sygn. II SAB/Ke 2/23, postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 maja 2023 r. sygn. II SAB/Go 37/23, zob. także R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis).
W konsekwencji w realiach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca, jako że należy do kręgu podmiotów oznaczonego w art. 6 § 1a u.p.e.a., może jedynie w wąskim zakresie, wyznaczonym treścią tego przepisu, uczestniczyć w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Strona skarżąca nie posiada legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a jej uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu strona skarżąca może domagać podjęcia przez wierzyciela stosownych czynności egzekucyjnych jedynie w ten sposób, że skieruje skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Środek ten może być kilkakrotnie wnoszony przez uprawniony podmiot, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy (z takiej możliwości strona skarżąca w realiach rozpoznawanej sprawy skorzystała, wnosząc - w istocie trzykrotnie - skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, a w razie jego nieuwzględnienia skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a ). Tylko bowiem wydane przez organ II instancji ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność złożonej w postępowaniu egzekucyjnym podlegać może kontroli sądowo-administracyjnej (jednak w realiach rozpoznawanej sprawy to nie postanowienie Kolegium stanowi przedmiot zaskarżenia).
W konsekwencji strona skarżąca nie ma prawnej możliwości wnoszenia w trybie ogólnym, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) na takiej samej zasadzie, na jakiej dotyczy to postępowania rozpoznawczego (administracyjnego). Ten tryb jest bowiem wyłączony przez przywołane powyżej przepisy szczególne, znajdujące się w u.p.e.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy o egzekucji w administracji, a w konsekwencji i niedozwolonej konkurencji trybów rozpatrywania skarg na bezczynność w sprawach egzekucyjnych.
Odnotowania wymaga także i to, że w świetle przywoływanych już wcześniej art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia. Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania przez organ wyższego stopnia, wniesionej w trybie tego przepisu, skargi bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie takiej skargi (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14). Podobny wniosek dotyczy skargi na przewlekłość postępowania, uregulowanej obecnie w art. 54a u.p.e.a. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem skargi nie jest bezczynność wskazanego w art. 6 § 1a u.p.e.a. organu wyższego stopnia.
W świetle zatem art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga sądowa na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wniesiona przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobę trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, rozpoznawaną skargę na bezczynność należało uznać za niedopuszczalną i z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., podlegała ona odrzuceniu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.