II SAB/GL 96/23

II SAB/Gl 96/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 3b
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie dodatku węglowego 1. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2022 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r. A. P. (skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy R. o przyznanie mu dodatku węglowego. Wraz z wnioskiem złożyła oświadczenie, że najmuje mieszkanie od A. S.. Według tego oświadczenia wynajmujący zamieszkuje parter, a skarżąca pierwsze piętro, przy czym prowadzą oni osobne gospodarstwa domowe. Ponadto według oświadczenia skarżącej jako opału używa ona ekogroszku.
Organ pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. pozostawił bez rozpoznania złożony przez skarżącą wniosek. Jako podstawę takiego działania podał art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1630), zwanej dalej u.d.w. W piśmie tym organ przytoczył wskazany przepis oraz wyjaśnił, że "w stanie faktycznym postępowanie zostaje pozostawione bez dalszego biegu".
Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. uznało to ponaglenie za nieuzasadnione.
W skardze na bezczynność organu skarżąca wyjaśniła, że od kilku lat wynajmuje górę domu jednorodzinnego. Właściciel domu, który jest dla niej osobą obcą, zamieszkuje pater tego budynku. Wskazała, przy tym, że organ odmawia jej przyznania dodatku węglowego, ze względu na to, że odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zaakcentowała jednocześnie, że telefonicznie i pisemnie (29 i 30 grudnia 2022 r.) wyraziła zgodę na przeprowadzenie takiego wywiadu.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że powiadomienie skarżącej o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania wynikało z niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia, czy strona faktycznie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe oraz czy podjęła kroki w celu nadania odrębnego adresu zamieszkania w związku z faktem, iż pod wskazany adres został już wypłacony dodatek węglowy. Według organu ustawodawca określił w sposób niebudzący wątpliwości jak należy postępować z wnioskami, które zostały złożone pod tym samym adresem, "co organ właściwy uczynił", a postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone na podstawie obowiązujących przepisów prawa i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nadmienił także, że skarżąca złożyła pierwszy wniosek w dniu 31 sierpnia 2022 r., a wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania w dniu 2 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego.
Dokonując oceny zasadności rozpatrywanej skargi zaznaczyć najpierw należy, że zgodnie z uchwałą NSA dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwała ta wprawdzie dotyczy podań złożonych na gruncie k.p.a., a pismo pozostawiające wniosek skarżącej bez rozpoznania sporządzono na podstawie u.d.w., to jednak treść tej uchwały należy zastosować wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pozostaje w bezczynności - w istocie bowiem odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób określony w art. 2 ust. 16 u.d.w. Na jego podstawie przyznanie przez organ dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.). Z kolei na mocy art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 u.d.w. dodano m.in. ust. 3c – 3e. I tak, w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w., w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.)
Odnotowania również wymaga, iż nowelizacje u.d.w. jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (zob. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
Przechodząc do oceny przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, wskazać należy, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność ta miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Przepisy u.d.w. nie wymagają też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d u.d.w.
Bezczynność organu w niniejszej sprawie polega zatem na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Organ, pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącej z dnia 29 listopada 2022 r. spowodował powstanie stanu bezczynności, gdyż winien, w powyżej opisanym stanie prawnym, wydać decyzję odmowną lub też przyznać skarżącej wnioskowany dodatek. Podkreślić należy, że skarżąca wniosek złożyła w przewidzianym do tego terminie, a organ na podstawie przepisów u.d.w. winien, wobec treści art. 2 ust. 15a u.d.w., zebrać materiał dowodowy i rozważyć go w sposób szczegółowy, w tym przeprowadzić wywiad środowiskowy. Na organie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Należy podkreślić, że w powiadomieniu z dnia 29 grudnia 2022 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania organ ograniczył się do przytoczenia art. 2 ust. 3b u.d.w. Oznacza, że jako powód pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ wskazał wyłącznie okoliczność, że wniosek skarżącej dotyczy adresu zamieszkania, w odniesieniu do którego innemu gospodarstwu domowemu wypłacono już dodatek węglowy. W dalszej korespondencji ze stroną organ wskazuje na inną przyczynę tj. odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak przy ocenie, czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było zasadne, decydujące znaczenie przypisać należy treści powyższego powiadomienia. Kwestia dotycząca odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mogłaby mieć co najwyżej znaczenie dodatkowe. Jednak także i w tym zakresie, zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, nie dawał organowi wystarczających podstaw do tego, aby wniosek skarżącej pozostawić bez rozpoznania. Należy bowiem zaakcentować, że aby wywodzić jakiekolwiek negatywne dla strony skutki z odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stronę należało w sposób czytelny poinformować o konsekwencjach, jakie spowoduje taka odmowa. Z "notatki służbowej" z dnia 29 grudnia 2022 r. wynika, że pracownicy organu "pouczali" skarżącą o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sąd nie twierdzi, że tak właśnie nie było. To jednak, że w trakcie rozmowy telefonicznej pracownik organu przekazuje określoną informację rozmówcy, nie daje pewności, że informacja ta w wystarczająco zrozumiały sposób dotarła do rozmówcy. Wątpliwości nie budzi dopiero taka sytuacja, w której strona zostaje poinformowana na piśmie o konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dlatego żeby organ mógł stosować takie konsekwencje wobec strony, to powinien najpierw o nich pouczyć stronę w formie pisemnej. Takiego pisemnego pouczenia, doręczonego skarżącej, akta nie zawierają. Skutki pozostawienia wniosku bez rozpoznania są zbyt daleko idące, aby opierać się wyłącznie na ustnym (telefonicznym) poinformowaniu strony o formalnych skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że ostatecznie skarżąca wyraziła jednoznacznie wolę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie można przy tym przyjąć, że zrobiła to zbyt późno tj. po tym gdy organ wystosował do skarżącej powiadomienie o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Powiadomienie to bowiem, jak wcześniej już wskazano, w swej treści wskazuje wyłącznie na okoliczność złożenia drugiego wniosku z tego samego adresu.
Niezależnie od powyższego nie można nie dostrzec także i tego, że w obecnym stanie prawnym pozostawienie wniosku bez rozpoznania dotyczy w istocie tylko takiej sytuacji, w której już z samego wniosku o przyznanie dodatku węglowego jednoznacznie wynika, że dotyczy on tego samego gospodarstwa domowego znajdującego się pod adresem, w odniesieniu do którego wcześniej wypłacono już omawiany tutaj dodatek. Jeżeli zaś wnioskodawca twierdzi, że prowadzi osobne gospodarstwo domowe od gospodarstwa, co do którego wypłacono już wcześniej omawiany tutaj dodatek, to obliguje to organ do przeprowadzenia postępowania, którego zakończeniem powinno być albo wypłata dodatku albo wydanie decyzji odmownej.
Oceniając natomiast, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Kierując się tymi kryteriami należało przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Określony w pkt 3 sentencji termin do wydania przez organ rozstrzygnięcia liczy się od dnia doręczenia organowi akt sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl