II SAB/Gl 49/22

II SAB/Gl 49/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149  par.  1,1a i 2, art. 200,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12 § 1 , art. 35 § 1, art. 35 § 3  5,  art.  37  § 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie wydania aktu; 3) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 (jednego tysiąca) złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. H. N. (dalej: strona, skarżący), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność organu – Wojewody Śląskiego, w przedmiocie robót budowlanych niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniesiono o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,
2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
3) w przypadku uwzględnienia skargi o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł;
5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący w dniu 21 marca 2019 r. złożył zgłoszenie do Starosty T. o zamiarze wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie szklani, kurnika i gołębnika w L. przy ul. [...]. W dniu 21 marca 2020 r. złożył odwołanie od niekorzystnej decyzji. Organ I instancji pismem z 23 marca 2020 r. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, celem rozpoznania. Wojewoda Śląski nie wydał decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy. Organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 30 marca 2020 r. do organu wpłynęło odwołanie strony od decyzji Starosty T. z dnia 12 marca 2020 r., nr [...] , wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie szklarni, kurnika i gołębnika jw. Następnie w dniu 31 grudnia 2021 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwianie sprawy w terminie. Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., znak IFXIV.7840.5.16.2020, Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 12 marca 2020 r. oraz orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych jw. W dniu 7 stycznia 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19).
Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem.
Skarżący swą skargę z 3 stycznia 2022 r. nadał drogą elektroniczną w dniu 7 stycznia 2022 r. Z kolei decyzja kończąca postępowanie została doręczona mu w dniu 17 stycznia 2022 r. Przy tym "Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania" (uchwała NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, jako wniesiona w terminie.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.).
Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. W dniu 30 marca 2020 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie strony od ww. decyzji Starosty T. . Przez bardzo długi czas nie podejmowano żadnych czynności. Dopiero decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. Oznacza to, że sprawa była załatwiana ze znacznym przekroczeniem terminów, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Organ w odpowiedzi na skargę nie podaje żadnych motywów usprawiedliwiających.
Z uwagi na wydanie aktu postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu.
Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota sumy pieniężnej została przyznana w adekwatnej wysokości 1.000 złotych, która skarżącemu zadośćuczyni. Kwota wyższa oraz grzywna byłyby nieuzasadnione z uwagi na wydanie aktu.
Na tej podstawie w pozostałym zakresie skarga została oddalona (również co do zarzutu przewlekłości, bowiem stwierdzono brak jakichkolwiek czynności przez długi czas i nie wydano aktu w terminie, co świadczyło o bezczynności).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.