II SAB/Gl 44/19

II SAB/Gl 44/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 3864/19 - Wyrok NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi P.T. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych 1) zobowiązuje Wójta Gminy G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2017 r., w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 3 lipca 2017 r. P. i M. T. wystąpili do Wójta Gminy G. (dalej: organ) o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany stanu wody na gruncie posesji znajdującej się przy ul. [...] w G.", powodującej, zdaniem wnioskodawców, zalewanie wodą opadową ich posesji przy ul. [...].
Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawców o terminie przeprowadzenia "wizji lokalnej", na ich działce.
W dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości. Z czynności tej sporządzono notatkę służbową.
W piśmie z 27 lipca 2017 r. Wójt Gminy G. przytoczył przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. 2017, poz. 1121, dalej: ustawa) w tym art. 29 ust. 3 tej ustawy i poinformował wyżej wymienionych, że z uwagi na brak jednoznacznych dowodów na stwierdzenie, iż kiedykolwiek nastąpiło zalanie ich posesji oraz z powodu braku skutków zalania wodą - szkód, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione.
Pismem z 20 września 2017 r. P. T. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenie na niezałatwienie w terminie prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania w przedmiocie "zmiany stanu wody na gruncie" zainicjowanego wnioskiem ww. z dnia 3 lipca 2017 r.
Następnie pismem z 22 września 2017 r. P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy G., określając ją w dalszych wywodach jako przewlekłość.
Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało wniesione ponaglenie za zasadne, wyznaczając Wójtowi Gminy G. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r. Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z [...] r. Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gliwicach stwierdził, że Wójt Gminy G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz oddalił skargę w pozostałej części.
Z kolei w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchyliło ww. decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. skarżący został poinformowany o wyznaczeniu na dzień [...] września 2018 r. terminu oględzin na jego działce i działce stanowiącej własność E. i H. A. Następnie termin oględzin na działce został przesunięty na dzień [...] września 2018 r. i w tym terminie dokonano oględzin.
Dnia [...] października 2018 r. skarżący został poinformowany o sprecyzowaniu przedmiotu postępowania ze wskazaniem, że postępowanie prowadzone jest w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2019 r.
W dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości skarżącego oraz E. i H. A., z których sporządzono protokół.
Dalsze terminy oględzin były wyznaczane na: [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r. oraz [...] stycznia 2019 r., jednakże były odwoływane z uwagi na przedkładane przez jedną ze stron postępowania, zwolnienia lekarskie.
Pismem z 7 lutego 2019 r. P. T. ponownie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenie na niezałatwienie w terminie prowadzonego przez Wójta Gminy G. postępowania zainicjowanego wnioskiem ww. z dnia 3 lipca 2017 r.
Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, że Wójt Gminy G. nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W dniu [...] lutego 2019 r. ponownie odbyły się oględziny nieruchomości, z których sporządzono protokół.
Dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący został poinformowany przez organ o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy - do dnia 28 czerwca 2019 r.
Następnie organ podjął działania zmierzające do wyboru oferty na wykonanie opinii biegłego w zakresie melioracji oraz stosunków wodnych w związku z prowadzonym postępowaniem w niniejszej sprawie.
W piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. P. T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wydania decyzji o naruszeniu stosunków wodnych na gruncie jego posesji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwiena sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie spowodowany jest koniecznością kontynuowania prowadzenia postępowania dowodowego w celu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Ponadto podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Wójta Gminy G. w zakresie wniosku z dnia 3 lipca 2017 r., w którym M. i P. T. wystąpili do organu o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany stanu wody na gruncie posesji znajdującej się przy ul. [...] w G.", ponieważ - według wnioskodawców - w wyniku zwiększenia intensywności zabudowy oraz powierzchni utwardzonej ww. posesji zwiększyła się ilość wody opadowej, która zaczęła zalewać działkę należącą do wnioskodawców.
Wniosek ten podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r Prawo wodne, która to ustawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast w razie braku podstaw faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, organ wydaje decyzję odmowną.
Wobec tego organ, w sytuacji, gdy nie stwierdza istnienia przeszkód natury proceduralnej, powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać rozstrzygnięcie, stosownie do poczynionych przez siebie ustaleń. W przedmiotowej sprawie organ nie zakończył postępowania, które – co wymaga podkreślenia - zostało zainicjowane pismem z dnia 3 lipca 2017 r., a zatem zostało wszczęte ponad półtora roku przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.
W tym okresie organ podjął liczne czynności zmierzające do zebrania materiału dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych, wielokrotnie wyznaczany był termin oględzin przedmiotowych nieruchomości. Według treści protokołu – w dniu [...] listopada 2018 r. dokonano oględzin obu nieruchomości, jednak – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – E. i H. A. nie dopuścili skarżącego do wejścia na ich posesję. Podkreślenia zatem wymagało, że niedopuszczenie strony postępowania do udziału w oględzinach jest równoznaczne z odmową okazania przedmiotu oględzin, również wówczas, gdy odmowa dotyczy tylko strony, a nie organu. Zgodnie bowiem z art. 79 § 2 K.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, a zatem także w oględzinach. W związku z tym, w razie zaistnienia takiej sytuacji, organ może zastosować sankcje przewidziane w art. 88 § 1 K.p.a., tj. może ukarać grzywną za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin, a w razie ponownej odmowy – grzywną w podwyższonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że organ nie zastosował wymienionej sankcji. W konsekwencji tego – wobec podniesienia przez skarżącego zarzutu, że nie został dopuszczony do udziału w oględzinach – organ wielokrotnie wyznaczał kolejne terminy oględzin, które były następnie odwoływane i nie podjął żadnych działań w celu zapobieżenia przedłużeniu postępowania. Ponadto podczas oględzin w dniu [...] lutego 2019 r. - jak wynika z protokołu (k.147) – znów E. i H. A. nie wyrazili zgody na wejście skarżącego na ich teren ogrodzony, a organ ponownie nie zastosował wyżej opisanej sankcji, przeprowadził oględziny i następnie podjął działania zmierzające do wyboru oferty na wykonanie opinii biegłego w zakresie melioracji oraz stosunków wodnych.
Z powyższych stwierdzeń wynika, że organ nie wykorzystał istniejących możliwości w zakresie przeciwdziałania przedłużaniu postępowania w sprawie, przez co doszło do wielokrotnego wyznaczania kolejnych terminów oględzin i niezakończenia postępowania przez wydanie decyzji, a to uzasadnia ocenę, że dopuścił się bezczynności.
Jak bowiem podkreśla się w piśmiennictwie - bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W konsekwencji stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy G., Sąd zobowiązał wymieniony organ do rozpoznania w terminie trzydziestu dni od doręczenia akt, wniosku inicjującego postępowanie w sprawie z dnia 3 lipca 2017 r.
W przedmiotowej sprawie nie zaistniały zaś podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium rażącego naruszenia prawa wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez żadnego usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast opisane wyżej postępowanie organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony, nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków. Za powyższą oceną przemawia to, że przez cały czas trwania postępowania w sprawie, organ w krótkich odstępach czasowych, podejmował działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych.
Natomiast co do oddalenia skargi w pozostałej części, podnieść należało, że orzeczenie – na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. – o wymierzeniu organowi grzywny może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, takie okoliczności nie wystąpiły, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań. Podstawę oddalenia skargi w tej części stanowił art. 151 P.p.s.a. Poza zakresem rozpoznania w sprawie dotyczącej bezczynności organu pozostaje żądanie skargi w kwestii zobowiązania Wójta Gminy G. do dyscyplinarnego ukarania pracownika tego organu.
Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi.