II SAB/Gl 36/25

II SAB/Gl 36/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 stycznia 2024 r. E. D. działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB, organ I instancji) w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...]
W skardze swej domaga się:
- zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy,
- stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000 zł
- zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie stwierdziła, że skarżąca nie została poinformowana o przekazaniu ponaglenia z dnia 21 stycznia 2021 r. do organu II instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w C. przy ul. [...], tj. działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...]. Właściciele działki sąsiedniej tj. przy ul. [...] około marca/kwietnia 2019 r. wykonali inwestycję, polegającą na budowie budynku usługowego, zlokalizowaną w granicy działki skarżącej. Inwestorzy bez pozwolenia na rozbiórkę dokonali rozebrania ścian budynków gospodarczych skarżącej, a następnie odtworzenia ich w innym miejscu bez fundamentów.
W jej ocenie, w trakcie realizacji przedsięwzięcia doszło do wielu nieprawidłowości. Pomimo dwukrotnego zgłoszenia tego faktu PINB nie podjął on żadnych działań. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. PINB stwierdził, że nie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie.
Skarżąca pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o pilne przeprowadzenie kontroli budowy inwestorów. Wyznaczono termin ponownej kontroli (na dzień 6 marca 2020 r.). O wynikach kontroli skarżąca nie została poinformowana.
Kolejnym pismem, z dnia 13 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
We wrześniu 2020 r. skarżąca przedłożyła sporządzoną ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynków gospodarczych. Po wykonanej ekspertyzie technicznej rzeczoznawca budowlany, zgłosił do PINB, że stan techniczny budynków gospodarczych skarżącej może doprowadzić do katastrofy budowlanej.
W dniu 16 grudnia 2020 r. w siedzibie PINB doszło do spotkania stron, które jednak nie zakończyło się zawarciem ugody
Pismem z dnia 18 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na przewlekłość postępowania PINB. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r o sygn. akt II SAB/Gl 50/21 tut. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Następnie PINB wydał decyzję z dnia 22 października 2021 r. o umorzeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego zabudowań gospodarczych na posesji stanowiącej własność skarżącej.
Decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) uchylił decyzję PINB z dnia 22 października 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu SWINB zawarł wskazówki co do sposobu procedowania w sprawie.
Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. PINB nakazał skarżącej wykonanie robót budowlanych konstrukcyjnych mających na celu doprowadzenie wskazanych zabudowań gospodarczych do stanu, w którym stanie się możliwe ich bezpieczne użytkowanie w tym wykonanie dodatkowego fundamentu i usunięcie warstwy płyty gipsowo -kartonowej. Decyzją z dnia 21 września 2023 r. SWINB, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchylił w całości decyzję PINB z dnia 22 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu SWINB wyraził opinię, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia. Wskazał również, że opinia techniczna, na której PINB się oparł w swojej decyzji posiada braki, które powodują, że organ nie mógł jej brać pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.
Dnia 14 listopada 2023 r. PINB wydał postanowienie zobowiązujące właścicieli nieruchomości sąsiedniej (będących inwestorem), ekspertyzy technicznej dotyczącej wybudowanego przez nich budynku handlowo - usługowego. SWINB uchylił wskazane postanowienie i nakazał PINB rozważenie wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie wybudowania pawilonu handlowego w kontekście ściany oddzielenia przeciwpożarowego z posesją skarżącej.
Dnia 25 czerwca 2024 r. skarżąca wystąpiła z ponagleniem na przebieg postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. SWINB wskazał że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy.
Kolejnym postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zabudowań gospodarczych na posesji skarżącej do czasu rozstrzygnięcia sprawy stanu technicznego ściany zabezpieczenia przeciwpożarowego na styku z budynkiem pawilonu usługowego. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 30 sierpnia 2024 r. zostało wszczęte odrębne postepowanie, którego rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na dalsze prowadzenie sprawy skarżącej. SWINB postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 4 września 2024 r. W uzasadnieniu SWINB wskazał, że organ I instancji błędnie uznał, iż bez załatwienia sprawy stanu technicznego ściany zabezpieczenia przeciwpożarowego nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy stanu technicznego zabudowań gospodarczych na posesji skarżącej.
Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła kolejne ponaglenie na przewlekłość postępowania PINB.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że podjął i podejmuje szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania o sygn. akt [...] Zdaniem organu I instancji na długość postępowania ma wpływ szereg czynników takich jak nałożony na mocy postanowienia z dnia 14 listopada 2023 r. na jedną ze stron obowiązek uzyskanie ekspertyzy technicznej, zgoda skarżącej na wejście w teren (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 170/2), niekonsekwencję organu odwoławczego, a także postawa samej skarżącej oraz jej pełnomocnika
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "p.p.s.a.",) kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.
Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).
Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
Zagadnienia przewlekłości postępowania stanowiły przedmiot wielu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który między innymi podjął dwie uchwały: w dniu 22 czerwca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, oraz w dniu 7 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21, określające warunki dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Sąd stwierdza, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, a zatem jest dopuszczalna. Zaznaczyć trzeba, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne, czy negatywne.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że postępowanie PINB w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], dotyczącej budynków gospodarczych położonych na posesji skarżącej toczy się od 2019 r. i do dnia wniesienia skargi nie została zakończona. Natomiast analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ I instancji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że PINB dopuścił się przewlekłości postępowania.
SWINB, po rozpatrzeniu ponagleń skarżącej, dwukrotnie stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ I instancji. W postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2024 r. SWINB wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy – 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zabudowań gospodarczych na posesji skarżącej do czasu rozstrzygnięcia sprawy stanu technicznego ściany zabezpieczenia przeciwpożarowego na styku z budynkiem pawilonu usługowego. Wydanie postanowienia wstrzymało bieg terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Jednakże SWINB postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 4 września 2024 r. Akta sprawy zostały zwrócone do PINB w dniu 18 listopada 2024 r. Pismami z dnia 4 grudnia 2024 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy wyznaczony postanowieniem SWINB z dnia 5 sierpnia 2024 r. upłynął bezskutecznie w dniu 27 listopada 2024 r. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że z art. 36 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu wydania decyzji i przyczynach zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy oraz wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia winno nastąpić przed upływem terminu przewidzianego na wydanie decyzji. Natomiast w żadnym piśmie kierowanym przez PINB do stron nie zawarto pouczenia zgodnie z art. 36 k.p.a. Ponadto zauważyć przyjdzie, że PINB nie tylko nie spełnia obowiązków informacyjnych względem stron postępowania ale też podejmuje czynności procesowe w sprawie w dłuższych odstępach czasu.
W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w stwierdził więc, że PINB dopuścił się przewlekłości postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Oceniając zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy w tym obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej przez uprawniona osobę oraz konieczność współpracy strony z PINB oraz inwestorem sąsiedniego budynku handlowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania były oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy też nacechowane złą wolą organu.
Z uwagi na fakt, że organ nie wydał formalnego rozstrzygnięcia Sąd zobowiązał go do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Czas ten powinien wystarczyć, by przeprowadzić wymagane czynności i zakończyć postępowanie. Treści merytorycznej aktu Sąd nie przesądza, bowiem ustalenia faktyczne i prawne należą do organu.
Okoliczności sprawy przemawiały także za zaniechaniem wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skarga została oddalona. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Oceniając całokształt działań PINB Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-2 sentencji wyroku, oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).