II SAB/Gl 32/05

II SAB/Gl 32/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 215/07 - Wyrok NSA z 2007-05-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.) WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. H., J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
W związku z pismem A. B. z dnia [...] 2000 r. przeprowadzone zostały oględziny posesji przy ul. [...] w C. (aktualnie A). W wyniku oględzin dnia [...] 2000 r. stwierdzono, że na działce znajduje się budynek murowany, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny, o dachu kopertowym, krytym papą, o piętrze przeznaczonym na cele mieszkalne, zaś na parterze znajduje się zakład produkcyjny ([...]). Wedle oświadczenia właścicieli, budynek został zrealizowany z odstępstwami od projektu. Inwestorka M. H. dysponowała pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z dnia [...] r. Sąsiedzi inwestorki w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] 1993 r. oświadczyli, że budynek został ukończony w roku 1992. Powtórne oględziny przeprowadzono dnia [...] 2000 r.
Ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, nakazano M. H. wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. M. H. wykonała nakazane czynności i poinformowała o rezygnacji z prowadzenia działalności wytwórczej, w związku z czym organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] 2001 r. poinformował o wykonaniu przez zobowiązaną decyzji z dnia [...] r. i wskazał na możliwość złożenia dokumentów w organie administracji architektoniczno-budowlanej, celem ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W piśmie stwierdzono, że w czasie postępowania administracyjnego warsztat na posesji nie funkcjonował.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił M. i J. H. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. A w C.. W uzasadnieniu podał, że w wyniku oględzin stwierdzono posadowienie budynku w odległości 0,50 m od granicy działki oraz brak zakończenia robót budowlanych – brak schodów zewnętrznych, części instalacji wodno-kanalizacyjnej i c.o. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 59 ust. 1 i 5 prawa budowlanego z 1994 r.
Rozpoznając odwołanie małżonków H. od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2002 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., albowiem stosownie do zebranego materiału dowodowego w sprawie, budowa została zakończona w roku 1992, zaś decyzję wydano w oparciu o przepisy prawa budowlanego z roku 1994.
[...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu stwierdził, że stwierdzonych zmian w budynku nie można traktować jako odstępstw od zatwierdzonego projekt budowlanego. Budynek należy zakwalifikować jako przejaw samowoli budowlanej, która ze względu na datę powstania, podlega usunięciu w trybie art. 37 lub 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.
W następnej kolejności Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami gospodarczymi w C. przy ul. A i umorzył postępowanie przed organem I instancji, prowadzone w sprawie pozwolenia na użytkowanie z wniosku z dnia [...] 2002 r. W uzasadnieniu podano, że sprawa legalizacji obiektu nie została zakończona przed organami nadzoru budowlanego ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązującego w dacie powstania obiektu. Równocześnie Wojewoda podał, że oględziny z dnia [...] 2002 r. wykazały brak w budynku części instalacji, w szczególności odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej.
Na żądanie małżonków H. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] r., po czym decyzją z dnia [...] r. Wojewoda odmówił uchylenia swej decyzji ostatecznej z [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Równolegle Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., celem przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Prowadząc postępowanie organ I instancji zawiadomił pismem z dnia [...] 2003 r. o zamiarze przeprowadzenia oględzin. W odpowiedzi M. i J. H. wyrazili zdziwienie i sprzeciw wobec planowanych oględzin, podając iż są to kolejne już oględziny w sprawie. Zażądali podania przyczyn i podstaw ich przeprowadzenia. Podnieśli, że wykonali obowiązki nałożone na nich przez organy, a zdatność obiektu do użytkowania został już przez organy ustalona i uznana.
Oględziny zostały przeprowadzone w dniu [...] 2003 r. bez udziału zawiadomionych o nich stron. Organ stwierdził, że obiekt jest użytkowany, jednakże posesja nie została udostępniona dla dokonania czynności procesowej. Kolejne, bezskuteczne zawiadomienia o planowanych oględzinach były kierowane do stron pismami z dnia [...] 2003 r., [...] 2004 r. i [...] 2004 r. Strony, także za pośrednictwem pełnomocnika, domagały się podania przyczyn i podstaw prawnych planowanych oględzin. Odpowiedzi udzielono w piśmie organu z dnia [...] 2004 r. oraz [...] 2004 r.
Pismem z dnia [...] 2004 r. małżonkowie H. wnieśli skargę na działalność zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierającą zarzut bezczynności. W stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. organ wyższego stopnia w piśmie z dnia [...] 2005 r. uznał skargę za bezzasadną. Podał, że sprawa budynku nie została zakończona, albowiem strony uniemożliwiają przeprowadzenie koniecznych oględzin, mających stwierdzić aktualny stan techniczny obiektu. Oględziny te umożliwią wykluczenie istnienia przesłanek z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniających wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu.
Kolejne wezwanie do stawienia się na planowanych oględzinach zawarto w piśmie z dnia [...] 2005 r., [...] 2005 r. [...] 2005 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że pismami z dnia [...] 2005 r. i [...] 2005 r. skarżący powtórnie zwracali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z zarzutami dotyczącymi m. in. bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. W odpowiedzi na zarzuty z dnia [...] 2005 r., pismem z dnia [...] 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżących o właściwości w tym zakresie organu szczebla wojewódzkiego i o trybie zwalczania bezczynności. Z akt nie wynika, aby doszło do powtórnego zastosowania tego trybu.
W skardze do sądu administracyjnego M. i J. H. zarzucili bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., polegającą na zwłoce w wydaniu decyzji na użytkowanie budynku wybudowanego w C. przy ul. A, którego budowa została zakończona w 1992 r. W uzasadnieniu opisali tok postępowania, odnosząc się w szczególności do wydanych w toku postępowania decyzji, w tym nie pozostających już w obrocie prawnym. Podali, że ze sporządzonych w trakcie postępowania protokołów oględzin, w tym z [...] 2000 r., wynika zdatność budynku do użytkowania. Mimo tego organy nie wydały decyzji na użytkowanie, lecz przeciągają postępowanie. W przekonaniu skarżących organy nadzoru, w miejsce błędnie wydanej decyzji winny niezwłocznie wprowadzić do obrotu decyzję prawidłową, wszak wadliwe zastosowanie niewłaściwego prawa budowlanego zostało spowodowane postępowaniem urzędu.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżącym wielokrotnie była wyjaśniana konieczność przeprowadzenia oględzin budynku, potwierdzających jego aktualny stan. Skarżący konsekwentni odmawiają jednak udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia wizji. W tej sytuacji, skoro zwłoka w rozstrzygnięciu jest spowodowana z winy strony, nie można przypisać organowi bezczynności. W tym zakresie powołano się na przepis art. 35 § 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem. W odniesieniu do skargi na bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, środkiem takim jest zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Stanowisko organu rozpoznającego zażalenie winno być wyrażone w formie postanowienia. Niezależnie od treści stanowiska zajętego przez organ, zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wniesienie tej skargi nie jest ograniczone w czasie, nie znajdują tu zastosowania terminy określone w art. 53 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę na bezczynność można wnieść do sądu aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji ( T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 87-89).
Warunki formalne wniesienia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie skarżących zostało rozpoznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., które nosi wszelkie cechy aktu administracyjnego.
Zarzut bezczynności organu w wydaniu decyzji jest uzasadniony, jeżeli organ, mimo takiego obowiązku, nie prowadzi postępowania i nie wydaje decyzji w terminach przewidzianych prawem. W niniejszej sprawie skarżący domagają się wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie wzniesionego przez nich budynku, który został wybudowany w warunkach samowoli w roku 1992.
W pierwszej kolejności należy wytłumaczyć, że bezzasadne i bezskuteczne jest ustawiczne powoływanie się przez skarżących na decyzje administracyjne, które zostały następnie pozbawione waloru obowiązywania i usunięte z obrotu prawnego. Dotyczy to w szczególności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., w stosunku do której stwierdzono nieważność. Ustalenie przez skarżących ich sytuacji prawnej wymaga także uwzględnienia skutków wynikających z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i umorzono w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe, albowiem nie została rozstrzygnięta sprawa dopuszczalności legalizacji budynku. Skarżący nie negują, a wręcz podkreślają datę ukończenia budynku w roku 1992. Konsekwencją tego jest właśnie uznanie przez organy, że w sprawie musza mieć zastosowanie przepisy nie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, lecz poprzednio obowiązującej ustawy z roku 1974, co znajduje uzasadnienie w przepisie art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego.
W konsekwencji organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego otrzymały sprawę podlegającą rozpoznaniu na podstawie art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę lub określonego rodzaju zabudowę, bądź jeżeli obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli te przesłanki uzasadniające rozbiórkę nie zachodzą, organ wydaje decyzję w oparciu o art. 40 ustawy, nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzanie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Do użytkowania obiektu można przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ustawy).
Z analizy stanu sprawy i zacytowanych przepisów prawa wyraźnie wynika, że przedwczesne jest żądanie przez skarżących wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w tym zakresie nie może zostać rozstrzygnięte do czasu stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu. Dla oceny w tym zakresie potrzebne jest postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a zatem z poszanowaniem zasady ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Obowiązek ten obciążą organ, który jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany ustalić aktualny stan faktyczny sprawy. Skoro rozstrzygnięcie w sprawie zależy od stanu budynku i jego oddziaływania na otoczenie, organ ma podstawy do domagania się przeprowadzenia oględzin budynku. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru, że nie można uznać za wystarczające wyników oględzin przeprowadzonych w dość odległej przeszłości i w postępowaniu prowadzonym w oparciu o inny stan prawny. Przeprowadzone oględziny muszą bowiem odnosić się do przesłanek dopuszczalności legalizacji, określonych wprawie budowlanym z roku 1974.
Skoro zatem nie została jeszcze rozstrzygnięta kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i organy nie procedują na tym etapie postępowania, nie można czynić zarzutu, iż pozostają w zwłoce z wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku skarżących.
Uwzględniając podaną argumentacje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.