II SAB/GL 19/25

II SAB/Gl 19/25 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-02
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Aneta Majowska
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 47  art. 267,  art. 2,  art. 6 ust. 1i 3,  art. 10, art. 18, art. 67 ust. 4
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana)
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1  art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1,  art. 41 ust. 1-4 w zw. 51 ust. 1,  art. 20 oraz  art. 21 ust. 1 i 2
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Dz.U. 2024 poz 769
art. 3, art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c,  art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Aneta Majowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: I. Na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytania prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego: 1. Czy sprzeciwia się traktatowym zasadom: a) państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 13 i nast. – dalej: TUE); b) proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP, w zw. z art. 6 ust. 1 TUE); c) pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE); d) "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej – art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP, art. 6 ust. 1 TUE oraz wywodzonego z orzecznictwa TSUE) - długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane wyłączenie w prawie krajowym z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców (obywateli państw trzecich) do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość), a to m. in. w kontekście wymogów art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 132, s. 21 i nast. z późn. zm.); 2. Czy nakreślone w punkcie 1. długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, w sytuacji, gdy obywatele Polski nie są tych uprawnień pozbawieni w ramach własnych spraw o charakterze administracyjnym, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE); d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP); II. Na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE przedstawionych powyżej pytań prejudycjalnych.
Uzasadnienie
I. Ramy prawne
1. Przepisy krajowe
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej: Konstytucja RP).
Art. 9.
Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Art. 91 ust. 3.
Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
- Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 – dalej: u.p.o.u., "specustawa ukraińska"):
Art. 100c.
1: W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2: Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3: W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4: Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Art. 100d.
1: W okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2: Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3: W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
- Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm. – dalej: u.o.c.).
Art. 3.
Użyte w ustawie określenia oznaczają:
1) (...)
2) cudzoziemiec - każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego; (...).
Art. 112a.
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.
4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.
5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków.
- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: k.p.a.).
Art. 35.
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Art. 37.
§ 1 Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
§ 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie.
§ 3. Ponaglenie wnosi się:
1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
- Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.):
Art. 53.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Art. 149.
§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Art. 153.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
2. Przepisy Unii Europejskiej
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 132, s. 21 z późn. zm.).
Art. 34.
1. Właściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym.
2. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 niniejszego artykułu, w przypadku gdy procedura przyjmowania jest związana z zatwierdzoną jednostką przyjmującą, o której mowa w art. 9 i 15, decyzję w sprawie kompletnego wniosku podejmuje najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 60 dni.
3. W przypadku gdy informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, zawiesza się do czasu uzyskania przez właściwe organy wymaganych dodatkowych informacji. W przypadku niedostarczenia dodatkowych informacji lub dokumentów w wyznaczonym terminie wniosek może zostać odrzucony.
II. Stan faktyczny
Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. A.A., obywatel [...] (dalej: strona, skarżący, cudzoziemiec), działając przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść art. 8, 12, 35 § 1, 36 § 1 k.p.a., wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Wniesiono m. in. o:
1) Zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2) Przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W treści uzasadnienia podano m. in., że dnia 17 kwietnia 2024 r. strona złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 25 października 2024 r. złożono z kolei ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie oraz bezczynnością organu. Ten nie załatwił sprawy w wymaganym, rozsądnym terminie.
Z wniosku cudzoziemca wynika, że głównym celem jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest odbycie studiów [...]. Do wniosku dołączył dokumentację ze [...] Uniwersytetu [...] w K., w tym potwierdzenie uiszczenia wymaganej opłaty za studia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu powołano się m. in. na treść ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Wskazano, że w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od terminów załatwiania spraw, stanowiąc m. in., że w okresie do dnia 30 września 2025 r. (przedłużonym po raz kolejny) bieg terminów na załatwienie spraw w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ustanowienie podstawy prawnej dla zawieszenia terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d u.p.o.u.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiących skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Do Wojewody wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników. Tym samym – jak twierdził organ – bezzasadny jest sformułowany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności.
III. Dopuszczalność pytań prejudycjalnych w kontekście prawa unijnego
W świetle art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
a) o wykładni Traktatów;
b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach jest sądem krajowym, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). WSA w Gliwicach jest sądem w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę powołuje się m. in. na treść ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jest to akt prawny implementujący wiele dyrektyw Unii Europejskiej, dla której problem imigracji i pobytu na jej terytorium obywateli państw trzecich jest jednym z problemów fundamentalnych. Osoby te, jeśli nie spełniają lub przestały spełniać warunki pobytu na terenie państwa członkowskiego, podlegają odpowiednim procedurom, łącznie z koniecznością powrotu do państwa pochodzenia lub kraju tranzytu.
Z wniosku skarżącego wynika, że głównym celem jego pobytu jest odbycie studiów wyższych w Polsce.
Zagadnienia te normuje zatem m. in. wyżej przywołana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair.
W motywie 3 Preambuły powyższej Dyrektywy wyraźnie wskazano: "Niniejsza dyrektywa powinna przyczyniać się do realizacji programu sztokholmskiego, którego celem jest zbliżenie przepisów krajowych dotyczących warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich. Imigracja spoza Unii jest jednym ze źródeł napływu wysoko wykwalifikowanych osób, a zapotrzebowanie zwłaszcza na studentów i naukowców coraz bardziej rośnie. Odgrywają oni ważną rolę w tworzeniu kluczowego atutu Unii, kapitału ludzkiego oraz w zapewnianiu inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu, a tym samym przyczyniają się do realizacji celów strategii Europa 2020."
Motyw 14 tej samej Preambuły do Dyrektywy 2016/801 z kolei stwierdza, że "W celu promowania całej Europy jako światowego centrum doskonałości w zakresie studiów wyższych i szkoleń, należy usprawnić i uprościć warunki wjazdu i pobytu osób, które chcą przybyć do Unii w tych celach. Jest to zgodne z celami planu modernizacji europejskich systemów szkolnictwa wyższego, zwłaszcza w kontekście umiędzynarodowienia europejskiego szkolnictwa wyższego. W zakres takich działań wchodzi zbliżanie odpowiednich przepisów krajowych państw członkowskich."
Motyw 21 Preambuły tego samego unijnego aktu prawnego stwierdza znowuż: "Państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania przepisów niniejszej dyrektywy do uczniów, wolontariuszy pracujących poza ramami wolontariatu europejskiego oraz pracowników au pair, aby ułatwić im wjazd i pobyt oraz zapewnić im prawa."
Istotny jest tu motyw 30 Preambuły ww. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. Stwierdza on wyraźnie: "Gdy spełnione zostają ogólne i szczególne warunki przyjęcia, państwa członkowskie powinny w określonym terminie wydać zezwolenie. Jeśli państwo członkowskie wydaje dokumenty pobytowe jedynie na swoim terytorium, a wszystkie warunki przyjęcia określone w niniejszej dyrektywie są spełnione, państwo członkowskie powinno przyznać zainteresowanemu obywatelowi państwa trzeciego wymaganą wizę oraz powinno zapewnić skuteczną współpracę właściwych organów w tym zakresie. W przypadku, gdy państwo członkowskie nie wydaje wiz, powinno przyznać zainteresowanemu obywatelowi państwa trzeciego równoważne zezwolenie umożliwiające wjazd na swoje terytorium."
W tym kontekście art. 34 ust. 1 ww. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. stanowi, że: "Właściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym."
Dodatkowo, art. 34 ust. 3 dyrektywy 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. stanowi, że "W przypadku gdy informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie."
To oznacza, że nawet jeśli wniosek jest niekompletny, organy mają obowiązek sprawnego działania, informowania o brakach i doprowadzenia w rozsądnym terminie do uzupełnienia dokumentacji oraz załatwienia sprawy. Dopiero brak reakcji ze strony wnioskodawcy może usprawiedliwiać brak wydania stosownego aktu administracyjnego przez organ.
Polska ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach implementuje także postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 348, s. 98 z późn. zm.). Stąd legalność pobytu obywateli państw trzecich na terenie państw członkowskich UE ma dla tych osób fundamentalne znaczenie.
Zaznaczyć należy, że w świetle art. 24 ust. 1 wyżej przywołanej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. "Poza czasem studiów oraz z zastrzeżeniem przepisów i warunków mających zastosowanie do odnośnej działalności w danym państwie członkowskim studenci mają prawo do podjęcia zatrudnienia i mogą być uprawnieni do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w ust. 3."
Zatem należy mieć na uwadze także dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidującą minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 168, s. 24 i nast., z późn. zm.).
Z motywu 9 Preambuły ww. Dyrektywy 2009/52/WE wynika, że "Aby zapobiec zatrudnianiu nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich, pracodawcy, przed zatrudnieniem obywateli krajów trzecich - w tym także w przypadku gdy są oni zatrudniani na potrzeby oddelegowania do innego państwa członkowskiego w ramach świadczenia usług - powinni być zobowiązani do sprawdzania, czy dani obywatele krajów trzecich posiadają ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające do pobytu świadczące o tym, że przebywają oni legalnie na terytorium państwa członkowskiego zatrudnienia."
Jednocześnie motyw 12 Preambuły ww. Dyrektywy Nr 2009/52/WE zwraca uwagę na wymóg terminowego załatwiania spraw cudzoziemców związanych z legalizacją pobytu i na to, by państwa członkowskie dokładały w tym względzie wszelkich starań.
Nie są to jedyne przepisy unijne mające na celu zapobieganie opieszałości organów administracji publicznej w sprawach cudzoziemców – obywateli państw trzecich. Część regulacji prawnych nie dotyczy bezpośrednio niniejszego postępowania, ale wskazują one na podobnie wymagane, niedyskryminacyjne traktowanie obywateli państw trzecich przez prawodawcę unijnego oraz krajowego w różnych kategoriach ich spraw.
Przykładowo, w przypadku osób starających się o wydanie jednego dokumentu zawierającego zezwolenie na pobyt i na pracę znaczenie ma art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, s. 1). Zgodnie z tym przepisem "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane." Zatem wydłużenie tego terminu możliwe jest jedynie w wyjątkowych okolicznościach i tylko ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Co więcej, art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy wskazuje w akapicie 3, że "Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym." Z całą pewnością nie chodzi tu o skutek polegający na wyłączeniu odpowiedzialności państwa członkowskiego za opieszałość. Wręcz przeciwnie, powinien być to skutek dyscyplinujący organ administracji publicznej.
W motywach do powyższej dyrektywy zauważono dodatkowo, że Rada Europejska na specjalnym szczycie w Tampere w dniach 15-16 października 1999 r. uznała potrzebę zharmonizowania prawa krajowego dotyczącego warunków przyjmowania i pobytu obywateli państw trzecich. W tym kontekście Rada Europejska stwierdziła m. in., że Unia Europejska powinna zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich oraz że bardziej zdecydowana polityka integracyjna powinna zmierzać do przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii. W związku z tym Rada Europejska zwróciła się do Rady o przyjęcie instrumentów prawnych na podstawie wniosków Komisji. Potrzebę osiągnięcia celów określonych w Tampere potwierdzono w programie sztokholmskim przyjętym przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniach 10-11 grudnia 2009 r. (tak motyw 2 Preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego).
Jako że studenci pochodzący z państw trzecich mają prawo do pracy na terenie UE, to dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. może mieć ewentualne, częściowe zastosowanie do skarżącego w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim odnosi się do ustanowienia "wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim". Motyw 20 Preambuły przywołanej dyrektywy stanowi bowiem, że "Wszystkim obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym i pracującym w państwach członkowskich powinien przysługiwać przynajmniej wspólny zbiór praw oparty na traktowaniu na równi z obywatelami odnośnego przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa."
Już z tych powodów postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową. To oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe.
Jednocześnie, jak wynika z orzecznictwa TSUE, nie mogą występować sytuacje podlegające prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania (wyrok TSUE z 26 lutego 2013 r., C-617/10, Fransson, pkt 21; ECLI:EU:C:2013:105). Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego (np. wyroki TSUE z 6 marca 2014 r., C-206/13, Cruciano Siragusa przeciwko Regione Siciliana, ECLI:EU:C:2014:126, pkt 31 i 32; z 26 lutego 2013 r., C-399/11, Melloni, ECLI:EU:C:2013:107, pkt 60).
IV. Uzasadnienie wystąpienia sądu krajowego z pytaniami prejudycjalnymi:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowań przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia, o którym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza bowiem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przesłanka złożenia ponaglenia została spełniona, zatem Sąd może sprawę rozpoznać merytorycznie, biorąc pod uwagę nie tylko przepisy krajowe, ale i międzynarodowe, w tym unijne. Musi mieć na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania przed organami administracji publicznej w prawie krajowym znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Zgodnie z treścią prawa krajowego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 u.o.c.).
Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 7/24, zgodnie z którym choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. terminu 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin szczególny wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c.
Art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 i 3 u.p.o.u. stanowią z kolei, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych tam spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.). W tym czasie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 100c ust. 3 pkt 1 u.p.o.u.). Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.u.).
Ustawodawca z dniem 1 stycznia 2023 r. dodał do u.p.o.u. art. 100d (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185 z późn. zm.). W istocie przepis ten, powtarzając treść art. 100c u.p.o.u., wydłużył okres jego obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r.
Wskutek nowelizacji art. 100d ust. 1 u.p.o.u. czasookres ten został ponownie wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 znowelizowany przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r.; Dz.U. z 2023 r., poz. 1088, zmieniającej ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.), a następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 232, zmieniającej ustawę z dniem 22 lutego 2024 r.).
Kolejne zmiana przywołanego terminu miała miejsce na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), zmieniającej ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. Termin ten zatem po raz kolejny został wydłużony, tym razem do dnia 30 września 2025 r.
W projektach zmian ustawodawczych nie uzasadniono szczegółowo konieczności przedłużania ww. okresów, w których wyłączono możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości i innych dotyczących naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przede wszystkim nie odniesiono się do kwestii dopuszczalności takiego zabiegu legislacyjnego w kontekście wymogów prawa unijnego (np. projekt ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw [IX.2845]; projekt ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw [X.342]).
Wyjaśniając przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.).
Rozbieżności orzecznicze wywołał fakt, że ustawodawca w tekście u.p.o.u. posługuje się odrębnymi pojęciami "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Otóż pierwsze z nich zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 u.p.o.u. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 u.o.c. cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach stanął na stanowisku, że objęcie zakresem art. 100c ust. 1 u.p.o.u. "cudzoziemców" świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych powodów status strony składającej skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, związany z posiadanym obywatelstwem, pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane regulacje dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. (np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., II OSK 206/24).
Innymi słowy, zdaniem NSA, "(...) przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy" (wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. II OSK 1961/24).
V. Prawo do dobrej administracji jako zasada prawa Unii Europejskiej
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która w świetle orzecznictwa TSUE jest zasadą prawa unijnego. Ustanawia ją jednocześnie cytowany wcześniej art. 41 KPP.
Zgodnie z wyrokiem TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie N.S. i in., zapadłym w sprawach połączonych C‑411/10 i C‑493/10 (ECLI:EU:C:2011:865), Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa nie podważa zastosowania Karty wobec m. in. Polski, co znajduje potwierdzenie w motywach tego protokołu. Tak więc, zgodnie z motywem 3 protokołu (nr 30) oraz art. 6 TUE Karta jest stosowana i interpretowana przez sądy Polski. Ponadto zgodnie z motywem 6 wspomnianego protokołu Karta potwierdza prawa, wolności i zasady uznawane w Unii oraz sprawia, że są one bardziej widoczne, nie tworzy jednak nowych praw ani zasad. W takiej sytuacji art. 1 ust. 1 protokołu (nr 30) potwierdza treść art. 51 Karty dotyczącego jej zakresu stosowania, a nie ma na celu zwolnienia m. in. Rzeczypospolitej Polskiej z obowiązku przestrzegania postanowień Karty ani uniemożliwienia sądom i trybunałom czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień (punkty 119 i 120 wyroku).
Na prawo do dobrej administracji składa się szereg różnych elementów, w tym prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie. Prawo to w świetle art. 41 ust. 2 KPP obejmuje nadto m. in. prawo do bycia wysłuchanym i prawo dostępu do akt sprawy.
Jednocześnie art. 41 ust. 3 KPP stanowi, że "Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji." Każdy może też zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku (art. 41 ust. 4 KPP.
Art. 41 ust. 1- 4 KPP zawiera zatem katalog uprawnień, które łącznie składają się na tzw. prawo do dobrej administracji. Choć w katalogu tym nie wymieniono możliwości złożenia skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów administracji publicznej, to jednak trudno wyobrazić sobie realizację prawa do dobrej administracji bez tego rodzaju uprawnienia uczestnika postępowania administracyjnego.
Art. 47 KPP mówi jedynie o prawie do złożenia skutecznego środka prawnego przed sądem, tymczasem prawodawca krajowy przewiduje także środki przeciwdziałające opieszałości organów w ramach procedur administracyjnych (w tym realizujących zadania unijne), poprzez możliwość złożenia ponaglenia do organu administracji wyższego stopnia. Organ taki nie jest sądem, zatem art. 47 KPP nie ma tu zastosowania.
Wydaje się natomiast, że możliwość złożenia skutecznego środka prawnego do organu administracji publicznej wyższego stopnia powinna być traktowana jako jeden z elementów "prawa do dobrej administracji".
W prawie polskim należy przywołać cytowany wcześniej art. 37 § 1 k.p.a., który w razie opieszałości organów daje stronie prawo do wniesienia ponaglenia. Jednocześnie art. 37 § 3 k.p.a. stanowi, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Wniesienie ponaglenia warunkuje jednocześnie skuteczność skargi na bezczynność lub przewlekłość działania organu, składanej do sądu administracyjnego (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Tymczasem w świetle cytowanego już art. 100d ust. 4 u.p.o.u. "Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Prawo do naprawienia szkody wyrządzonej przez instytucje publiczne lub ich pracowników (jeśli taka szkoda wystąpiła) ma odmienny charakter niż prawo do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracyjnych (w tym ponaglenia). Prawo do naprawienia szkody nie jest wystarczające. Możliwość złożenia skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów ma na celu niedopuszczenie do powstania szkody, ewentualnie jej zminimalizowanie, dopóki jest to jeszcze możliwe.
Jakkolwiek orzecznictwo TSUE przyjmuje, że z brzmienia art. 41 KPP wynika, iż jest on adresowany nie do państw członkowskich lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (por. wyrok TSUE z 21 grudnia 2011 r. w sprawie Cicala, C-482/10, ECLI:EU:C:2011:868, pkt 28), to jednak "prawo do dobrej administracji" odzwierciedla ogólną zasadę prawa Unii (wyrok TSUE: H.N. z dnia 8 maja 2014 r., C-604/12, EU:C:2014:302, pkt 49).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi zatem o dokonanie wykładni tej ogólnej zasady.
W wyroku H.N., C-604/12 (EU:C:2014:302) wskazano bowiem m. in., że gdy państwo członkowskie wdraża prawo Unii, wymogi wynikające z zapisanego w art. 41 KPP i stanowiącego zasadę ogólną prawa UE – prawa do dobrej administracji, w szczególności prawa każdej osoby do bezstronnego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie, mają zastosowanie (pkt 50).
Podobnie wskazano w opinii rzecznika generalnego Yves'a Bota, przedstawionej w powyższej sprawie w dniu 7 listopada 2013 r. (ECLI:EU:C:2013:714, pkt 36).
Zatem, "(...) państwo członkowskie musi postępować zgodnie z zasadą ogólną prawa Unii dotyczącą dobrej administracji (...)" (wyrok TSUE [wielka izba] z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie C‑128/22, Nordic Info BV przeciwko Belgische Staat, pkt 69, ECLI:EU:C:2023:951).
Także art. 51 ust. 1 KPP wskazuje, że postanowienia Karty mają zastosowanie do Państw Członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 KPP).
VI. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ochrona praw podstawowych
W Rzeczypospolitej Polskiej obowiązują także postanowienia europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm. – dalej: EKPCZ), która w świetle wcześniej przytoczonych przepisów jest szanowana również przez prawodawstwo unijne (głównie art. 6 ust. 2 i 3 TUE) oraz przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
Aktualne znaczenie prawne Konwencji dla Unii wynika z art. 6 ust. 3 TUE, który o Konwencji oraz o tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich stanowi łącznie, jako o źródłach inspiracji dla Trybunału Sprawiedliwości UE w odkrywaniu zasad ogólnych prawa unijnego.
Zgodnie z art. 1 Konwencji "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." (M. A. Nowicki, [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1, LEX-wersja elektroniczna).
W świetle art. 13 Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe."
Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka środek odwoławczy wymagany przez art. 13 Konwencji musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce, pkt 157).
Z jednej zatem strony krajowa władza ustawodawcza wprowadziła środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność lub przewlekłość), z drugiej znowuż strony doszło do systemowego, ustawowego zawieszenia możliwości korzystania z tych środków przez cudzoziemców, przez co prawo to stało się iluzoryczne, nieskuteczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się bezpośrednio po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to względu na ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą.
Dlatego też WSA w Gliwicach stawał na stanowisku, że w związku z wiążącymi przepisami prawa międzynarodowego, w tym zawartymi w EKPCZ i unijnymi, interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 u.p.o.u. – np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2024 r., sygn. II SAB/Gl 62/24).
WSA w Gliwicach zwracał tam również uwagę, że wykładnia przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania na podstawie art. 100d ust. 1, 3 i 4 u.p.o.u. Przepisy te – zdaniem WSA – sprzeciwiają się wymaganiom EKPCZ oraz unijnej zasadzie "prawa do dobrej administracji".
Stąd w swym orzecznictwie WSA w Gliwicach zwracał uwagę, że nawet gdyby przyjąć stanowisko, iż "cudzoziemiec" w rozumieniu u.p.o.u. obejmuje wszystkich cudzoziemców (a nie tylko tych, do których odnosi się u.p.o.u. – obywateli Ukrainy), to i tak należałoby zrealizować obowiązek przyznania pierwszeństwa prawu międzynarodowemu przed krajowym (wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2024 r., sygn. II SAB/Gl 138/24 – wyrok nieprawomocny; wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2024 r., sygn. II SAB/Gl 62/24 – wyrok uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 1883/24).
WSA w Gliwicach przyjął również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny (wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2024 r., sygn. II SAB/Gl 138/24 – wyrok nieprawomocny; wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1233/19 i podane tam orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak "(...) naszkicowanego w uzasadnieniu (...) wyroku zapatrywania o sprzeczności (...) wykładni specustawy ukraińskiej z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (...)" oraz z przywołanymi w wyroku Sądu I instancji zasadami prawa unijnego (wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 1883/24; podobnie wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 1816/24).
W innym wyroku (z 17 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 1355/24) NSA podkreślił, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. jest skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (NSA przywołuje decyzję wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę tymczasową do 4 marca 2025 r., Dz. U. L, 2023/2409).
Trzeba jednak zauważyć, że wyżej przywołana decyzja Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia ochrony tymczasowej w motywie 9 swej Preambuły wyraźnie wskazuje: "Niniejsza decyzja nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej." Przywoływanie zatem przez krajowy organ sądowy wyżej wymienionej decyzji na poparcie ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców – obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej.
VII. Nieskuteczność środków prawnych w prawie krajowym, przeciwdziałanie dyskryminacji, naruszenie zasad proporcjonalności, efektywności oraz pierwszeństwa prawa unijnego
Art. 67 ust. 4 TFUE wskazuje, że "Unia ułatwia dostęp do wymiaru sprawiedliwości (...)", gdy tymczasem normy prawne wywodzone z art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u. powodują, że dostęp ten ma charakter jedynie formalny i iluzoryczny (nieskuteczny).
Jest tak, gdyż "Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." (art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Jednocześnie, "(...) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się" (art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u.). "(...) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" (art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u.).
Tym samym – mając na uwadze wyżej przywołane orzecznictwo NSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może przyznać cudzoziemcowi na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej z tytułu bezczynności organu oraz nakazać mu wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę merytorycznie.
Oznacza to jednocześnie, że polski prawodawca w prawie krajowym wyłączył wyżej opisaną odpowiedzialność Rzeczypospolitej Polskiej za nierealizowanie wymagań prawa unijnego i EKPCZ.
Tymczasem obywatele Polski w swoich sprawach administracyjnych (w tym prowadzonych przez wojewodów) nie są pozbawieni powyższych uprawnień i mogą składać zarówno ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), jak i skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowań (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd administracyjny z kolei może w ich sprawach przyznać im na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. adekwatną sumę pieniężną z tytułu opieszałości organu, może także nakazać mu wydanie w określonym terminie aktu administracyjnego (np. wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2024 r., sygn. II SAB/Gd 17/24).
Relewantne przepisy, w tym unijne (oraz zasady prawa UE), nie są zatem przez sądy krajowe interpretowane jednolicie, co negatywnie wpływa na traktatową zasadę lojalnej współpracy, pierwszeństwa prawa unijnego i efektywności (art. 4 ust. 3 TUE), wymagających tożsamej interpretacji oraz stosowania regulacji unijnych we wszystkich państwach członkowskich UE (tym bardziej, że chodzi o prawa podstawowe).
Tego rodzaju rozbieżna wykładnia prowadzi w rzeczywistości do sytuacji, że w rożnych sprawach tego samego rodzaju Wojewoda posługuje się jedynie ogólnikowymi sformułowaniami o obciążeniu sprawami, nie wykazując szczegółowo sytuacji, ilości wniosków, możliwości załatwiania spraw, np. w ujęciu miesięcznym/rocznym na jednego pracownika, itp., a cudzoziemiec – obywatel państwa trzeciego nie może skutecznie reagować na opieszałość organu. Przyjmując stanowisko organu administracji publicznej każda opieszałość (także zawiniona czynnikami ludzkim) musiałaby być usprawiedliwiana, tylko dlatego, że organ powołuje się na ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Nie powinno się tymczasem każdej opieszałości usprawiedliwiać sytuacją z obywatelami Ukrainy i ilością spraw.
Prawo unijne stanowi, że parlamenty narodowe aktywnie muszą przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania Unii (art. 12 TUE). Unia z kolei we wszystkich swoich działaniach zmierza do zniesienia nierówności (art. 8 TFUE) oraz dąży do zwalczania wszelkiej dyskryminacji (art. 10 i 18 TFUE).
Unia rozwija także wspólną politykę imigracyjną mającą na celu zapewnienie na każdym etapie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi oraz sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich (art. 79 ust. 1 TFUE).
Nie można pomijać regulacji, że "W przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego Państwa lub państw członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim" (art. 78 ust. 3 TFUE).
Wynika to stąd, że "Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez państwa członkowskie, mające istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą przedmiotem wspólnego zainteresowania" (art. 197 ust. 1 TFUE). Przepis ten znajduje uzupełnienie w treści art. 197 ust. 2 zd. 1 TFUE, w świetle którego "Unia może wspierać wysiłki państw członkowskich zmierzające do poprawy ich zdolności administracyjnej w zakresie wdrażania prawa Unii."
W tym kontekście w piśmiennictwie wskazuje się, że "W celu prawidłowej implementacji prawa europejskiego, która w całości spoczywa na państwie członkowskim, niebagatelne znaczenie ma dobrze działająca administracja. (...) Art. 197 TFUE stanowi uzupełnienie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE" (A. Wilk – Ilewicz, Komentarz do art. 197 TFUE, w: A. Wróbel [red.], Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz LEX, Tom II, Warszawa 2012, s. 1401, 1405).
Jakkolwiek "Żadne państwo członkowskie nie jest zobowiązane do korzystania z tego wsparcia (...)" (określonego w art. 197 ust. 2 TFUE – tak zdanie 3 cytowanego przepisu), to jednak każde takie państwo ma możliwość uzyskania adekwatnej pomocy unijnej zanim zdecyduje się na ograniczenie bądź odebranie praw podstawowych określonym osobom.
Zasada proporcjonalności, jako element państwa prawnego (art. 2 TUE), wyrażana m. in. w art. 52 ust. 1 KPP oraz w orzecznictwie TSUE, oznacza, że działania władz oraz organów unijnych i państw członkowskich powinny być w adekwatny sposób dostosowane do zamierzonego celu, zgodnego z interesem ogólnym. Wybrany środek musi być jednocześnie odpowiedni – nie powinien być ani nadmierny, ani zbyt mały (nieskuteczny) w kontekście realizacji postawionego zadania. Należy przy tym unikać niepotrzebnych ograniczeń i interwencji w sferę praw podstawowych.
Oznacza to, że w wyżej opisanej sytuacji istniały mniej dolegliwe środki prawne służące rozwiązywaniu problemów wynikających z nagłego napływu dużej liczby obywateli Ukrainy na teren Polski z związku z wybuchem wojny. Długotrwałe i dyskryminacyjne wyłączanie w prawie krajowym możliwości realizacji praw podstawowych przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich wydaje się być tu nieproporcjonalne.
Jednocześnie cele (rezultaty) ww. dyrektyw unijnych (dotyczących obywateli państw trzecich), przepisów traktatowych i zasad UE nie są wypełniane, sprzecznie m. in. z wymogami art. 288 akapit 3 TFUE, co uchybia zasadzie efektywności prawa unijnego (art. 4 ust. 3 TUE).
Z kolei zasada pierwszeństwa została sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64 – F. Costa przeciwko E.N.E.L. (ECLI:EU:C:1964:66). Wskazano tam wyraźnie, że moc wiążąca prawa ówcześnie wspólnotowego (obecnie unijnego) nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu i powodowałoby zabronioną dyskryminację.
Z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) wynika zwłaszcza, że państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów (np. wyrok TS z 22 lutego 2022 r., C-562/21 PPU i C-563/21 PPU, X i Y, EU:C:2022:100, pkt 48). Z zasady tej TSUE wywodził kolejne zasady ogólne prawa UE, zwłaszcza zasadę pierwszeństwa Unii wobec prawa krajowego, zasadę bezpośredniego i pośredniego skutku prawa UE oraz zasadę skuteczności (efektywności) tego prawa (R. Grzeszczak [w:] Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, red. D. Kornobis-Romanowska, Warszawa 2023, art. 4, LEX-el.).
Państwa członkowskie UE są adresatami obowiązku implementacji dyrektyw w sposób należyty (art. 4 ust. 3 TUE, art. 197 ust. 1 TFUE, art. 288 akapit 3 TFUE). Doktryna bezpośredniej skuteczności dyrektyw odgrywa rolę jedynie uzupełniającą, nie może jednak tego obowiązku zastąpić (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 maja 1980 r., Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii, sprawa 102/79, pkt 12, ECLI:EU:C:1980:120).
VIII. Niezbędność wydania orzeczenia prejudycjalnego przez TSUE
Przepisy unijne oraz wymagania EKPCZ nie są w świetle powyższych uwag stosowane jednolicie, a organy sądowe w Polsce, bez jednoznacznej wykładni obowiązujących przepisów unijnych, dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE, nie będą w stanie zapewnić wymaganego stanu poszanowania praw podstawowych.
Odpowiedź na pytanie prejudycjalne przez Trybunał Sprawiedliwości UE jest zatem niezbędna dla wydania przez WSA w Gliwicach prawidłowego wyroku w sprawie skargi na bezczynność Wojewody, złożonej przez cudzoziemca (obywatela państwa trzeciego).
W przypadku stwierdzenia przez sąd krajowy, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.u. nie naruszają prawa unijnego, w tym prawa do dobrej administracji, skarga podlegałaby oddaleniu. Z kolei wykładnia prowadząca do wniosku, że przepisy te sprzeczne są z Traktatami oraz zasadami wypracowanymi przez Trybunał Sprawiedliwości UE, konieczne stanie się zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego, zaakceptowanej w prawie krajowym w art. 91 ust. 3 i art. 9 Konstytucji RP, mającej na celu zapewnienie efektywności prawa UE (art. 4 ust. 3 TUE).
Przy tym w wyroku NSA z 18 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 1816/24, w punkcie 6.2. wyraźnie stwierdzono: "O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.p.u.o., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych."
Ponieważ rozbieżności te dostrzega także NSA, stąd wydanie orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE staje się niezbędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miał i nadal ma na uwadze, że w Polsce obowiązują nie tylko przepisy krajowe, ale również międzynarodowe, w tym unijne.
IX. Proponowane stanowisko w zakresie odpowiedzi na postawione pytania prejudycjalne
W świetle punktu 18 Zaleceń dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz. U. UE. C/2024/6008) sąd odsyłający może przedstawić krótko swoje stanowisko co do odpowiedzi, jakiej należałoby udzielić na postawione pytania prejudycjalne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi o stwierdzenie, że:
1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 TUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość);
2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako:
a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP);
b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP);
c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz
d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał może i powinien w razie potrzeby przeformułować w swej odpowiedzi przedłożone mu pytania, o co Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi, jeśli zajdzie taka konieczność. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyrok TSUE z dnia 4 października 2024 r. w sprawie C‑387/24 PPU [Bouskoura] Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, pkt 36, ECLI:EU:C:2024:868).
X. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego
W świetle art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zaistniała zatem przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przed tutejszym Sądem.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.