II SAB/Gl 161/23

II SAB/Gl 161/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 978/24 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2,  art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  art. 149 par. 2,  art. 149 par. 1a,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35,  art. 36 par. 1,  art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. B. (B.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem, 3. wymierza Wojewodzie Śląskiemu grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 4. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. B. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 16 maja 2023 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie oznaczonej nr [...], która dotyczy ustalenia odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], tj. za okres od dnia 16 stycznia 2013 r. do dnia 9 lipca 2015 r.
W skardze zawarł żądanie: 1) stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; 2) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych; 3) zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni; 4) nałożenia kary na organ w maksymalnej wysokości, a także przyznanie takiej kwoty na rzecz Skarżącego.
W motywach skargi Wnioskodawca zaakcentował, że na podstawie wyroku NSA zwrócił się do organu o wypłatę wspomnianego odszkodowania. Obecnie nie wie na jakim etapie jest postępowanie, gdyż nie jest informowany o jego przebiegu. Zaznaczył, że dwukrotnie, tj. pismami z 6 listopada 2022 r. oraz z 8 maja 2023 r., wzywał Wojewodę do wydania decyzji w sprawie, co nie przyniosło żadnego efektu. Wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, gdyż niższe kwoty nie motywują organu w dotrzymywaniu ustawowych terminów na załatwiania spraw.
W odpowiedzi na skargę z dnia 19 czerwca 2023 r. organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowań związanych z nieruchomościami, które przeszły na własność Skarbu Państwa w związku z decyzją nr [...] Wojewody z dnia 9 sierpnia 2011 r. znak lF/XlII/5340/5/11 - wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) – zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa północnej obwodnicy w miejscowości P. - rejon projektowanego węzła drogowego [...] z [...]".
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za powyższe nieruchomości, które również było przedmiotem kontroli sądowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/14) Zarząd Województwa [...] w dniu 9 lipca 2015 r. dokonał wypłaty odszkodowania określonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2012 r nr IF/VIIIa/77242/58/11 za prawo własności gruntu działki nr [...]. Natomiast w dniu 22 lipca 2015 r. Zarząd Województwa wypłacił Wnioskodawcy odszkodowanie za składnik roślinny wskazanej działki.
W dalszej kolejności uwzględniając żądanie Skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia 2 września 2016 r. nr IFVIII.7570.23.2015 ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. nr lF/VIIIa/77242/58/11 za nieruchomość położoną w gminie P., oznaczoną jako działka nr [...] i zobowiązał do ich wypłaty Zarząd Województwa [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 kwietnia 2016 r. nr [...], a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1824/18 oddalił skargę.
W międzyczasie Skarżący wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. zwrócił się do organu o wypłatę odszkodowania za szkodę, jaka powstała w związku ze zwłoką w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] .
Wojewoda – działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. zwrócił Skarżącemu powyższy wniosek uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. Stwierdził bowiem, że kwestia odszkodowania za szkodę majątkową ma charakter cywilnoprawny. Wskutek zażalenia Wnioskodawcy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. nr lFVIIIa.7570.4.2016 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W następstwie zażalenia Skarżącego, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2016 r. i orzekł o zwrocie Skarżącemu wniosku z dnia 12 października 2015 r. Z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 119/17 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające. W motywach orzeczenia wskazano, że Wojewoda Śląski jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę Skarżącego i wydać decyzję administracyjna. W dalszej kolejności NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2654/17 oddalił skargę kasacyjną.
Organ wskazał również, że Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. nr [...] uznał za nieuzasadnione zażalenie Skarżącego na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 12 października 2015 r.
Wobec wskazań sądu administracyjnego, Wojewoda zawiadomieniem z dnia 31 marca 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową powstała wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania za działkę nr [...] . W piśmie tym zawarto także informację, że ze względu na trwające postępowanie wyjaśniające mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, wyznaczono termin jego zakończenia do dnia 31 sierpnia 2021 r.
Następnie pismami z dnia 31 marca 2021 r. organ wystąpił do wierzycieli hipotecznych z prośbą o udzielenie informacji dotyczących kwot należności, którymi obciążono Skarżącego w postępowaniach egzekucyjnych oraz o przekazanie potwierdzonej za zgodność kopii kart ustalenia należności pieniężnych za wskazany przez Wnioskodawcę okres.
Z kolei pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Wojewoda zawiadomił, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, która wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i materiału dowodowego, przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r.
W końcowej części Wojewoda zasygnalizował, że nie otrzymał ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową powstała wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania za działkę nr [...] .
Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze.
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081).
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że skarga Strony dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Dlatego też sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22, Lex nr 3420881; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, Lex nr 2785840).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Skarżący dopełnił wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentują jego pisma datowane na dzień 6 listopada 2022 r. i 8 maja 2023 r. Zawarto w nich żądanie wydania decyzji, co świadczy, że mają one charakter ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wprawdzie nie zostało to wprost w nich wyartykułowane, ale nie budzi wątpliwości, iż skierowane zostały one do organu wobec jego opieszałości w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2015 r. Zaakcentować również należy, że Wnioskodawca powołał się we wspomnianych pismach na numer, pod którym zarejestrowano sprawę.
Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
O zasadności wystąpienia bezczynności organu świadczy to, że pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r., Wojewoda nie wydał decyzji kończącej postępowania w pierwszej instancji do dnia dzisiejszego. Podkreślić należy, że od wspomnianej daty upłynęło ponad dwa lata, w którym to okresie organ nie przedsięwziął żadnych czynności procesowych. Dodać należy, że Wojewoda nie przedstawił żadnych faktów, które uzasadniałyby zwłokę, która zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17).
Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że wniosek Skarżącego nie został rozpoznany pomimo upływu ponad 2 lat liczonych od daty wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, iż przez blisko cztery lata trwało wyjaśnienie wątpliwości dotyczących istnienia podstawy prawnej do procedowania w przedmiocie żądania określonego we wniosku Skarżącego. Spór w tej materii na korzyść Wnioskodawcy rozstrzygnął NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2654/17. Tymczasem organ zwlekał ponad półtora roku z wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie.
Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając zatem na uwadze, że organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne, zobowiązano go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz prawomocnym wyrokiem.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznać z urzędu sumę pieniężną od organu na rzecz Skarżącego. Mianowicie uwzględniając czas oczekiwania Wnioskodawcy na załatwienia sprawy, w którym organ nie prowadził jakichkolwiek czynności, a także mając na uwadze zwłokę we wszczęciu postępowania, o której była mowa wyżej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł.
W skardze zostało zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zajmując się tą kwestią stwierdzić należy, że celem skargi na bezczynność jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym zastosowanie tego środka represyjnego ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności do wymierzenia organowi grzywny. Przemawia za tym długi okres niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie, a także brak reakcji organu na ponaglenia Strony. Nie bez znaczenia jest również to, że nawet skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania de facto nie zmotywowała organu do przedsięwzięcia konkretnych i istotnych czynności w sprawie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wskazane cele grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. będą zrealizowane w sytuacji wymierzenia jej w kwocie 3.000 zł.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. O wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 3.000 zł orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Z kolei o zasądzeniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji). Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.