II SAB/Gl 151/23

II SAB/Gl 151/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149,  art. 149 par. 1a,  art. 151,  art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35,  art. 36,  art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie rozpoznania legalności budowy budynku gospodarczego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu w sprawie, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 11 kwietnia 2023 r. E. B. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 1 w S. (gmina P.). Skarżąca wniosła przy tym o orzeczenie czy bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zastosowanie dyspozycji zarówno art. 149 § 2 p.p.s.a. jak i art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie została zawiadomiona przez PINB pismem z 25 lipca 2022 r., zaś w dniu 28 marca 2023 r. wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej ocenie sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i powinna być rozpatrzona w terminie 30 dni. Organ natomiast wykonuje czynności w dużych odstępach czasu oraz wykonuje czynności pozorne.
W odpowiedzi na skargę PINB przedstawił przebieg postępowania, wyjaśniając najpierw, że w dniu 6 czerwca 2022 r. do tego organu wpłynął wniosek o przeprowadzenie postępowania dotyczącego m.in. budynku gospodarczego na działce nr ewid. 1 w S. (gmina P.), zaś w dniu 11 lipca 2022 r. pracownicy organu podjęli czynności kontrolne na terenie ww. działki. W dniu 30 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Z. o przekazanie dokumentacji budowlanej dotyczącej powyższego obiektu, a w dniu 23 września 2022 r. uzyskał informację o braku w archiwum (w latach 1999-2022) zgłoszenia lub decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu oraz innych obiektów, które mogłyby się znajdować na tej działce.
Dalej organ podał, że w dniu 7 listopada 2022 r. skarżąca odmówiła wskazania świadków pomimo wcześniejszego wezwania przez organ o ich wskazanie. Pomimo tego pismem z dnia 17 listopada 2022 r. organ wezwał na przesłuchanie dwóch świadków, przy czym do ich przesłuchania doszło w dniu 6 grudnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia 31 marca 2023 r. organ umorzył postępowanie. Decyzja ta jest ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne rozważania przedstawione w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2022 r sygn. II SAB/Gl 15/22, w którym zwrócono uwagę, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu.
Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tamo (zob. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45).
Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75).
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynności organu lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20).
W realiach rozpoznawanej sprawy wymóg wniesienia ponaglenia został spełniony. Rozpoznawana obecnie skarga została bowiem poprzedzona ponagleniem z dnia 2 kwietnia 2023 r. skierowanym do organu wyższego stopnia, tj. ŚWINB.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).
W realiach rozpoznawanej sprawy PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczej usytuowanego na działce nr 1 w drodze zawiadomienia z dnia 25 lipca 2022 r. Pierwszą czynność w ramach tak wszczętego postępowania dokonał sporządzając w dniu 30 sierpnia 2022 r. pisma skierowane do Archiwum Państwowego w K., C. i K.. Pisma te zostały nadane w dniu 5 września 2022 r. Ponad miesięczny okres dzielący zawiadomienie o wszczęciu postępowanie i podjęcie pierwszej odzwierciedlonej w aktach sprawy czynności już świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Odpowiedzi z archiwów wpłynęły do PINB w dniach 16 i 26 września 2022 r. W dniu 10 października 2022 r. wysłano wezwanie do skarżącej o wskazanie świadków. Dopiero po miesiącu wpłynęła odpowiedź skarżącej, w której odmówiła ona wskazania tych świadków. Pismem datowanym na dzień 17 listopada 2022 r., a wysłanym w dniu 22 listopada 2022 r. organ wezwał na przesłuchanie świadków: R. P. i P. P.. W ocenie Sądu przewlekłość w omawianym tutaj okresie polegała na tym, że organ zwlekał z wezwaniem tych świadków. W celu zapewnienia sprawnego biegu postępowania organ od razu, nie czekają na odpowiedź skarżącej na wezwanie dotyczące wskazania świadków, powinien był ich wezwać na przesłuchanie.
Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o przekazanie uwierzytelnionej kopii wszelkiej dokumentacji budowlanej związanej z budynkiem, stanowiącym przedmiot postępowania. Pismem 9 stycznia 2023 r. Starostwo Powiatowe w Z. poinformowało PINB, że wcześniej pismem z 21 września 2022 r. informowało już PINB, że w archiwum systemowym nie widnieje zgłoszenie oraz decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty oraz innych obiektów, które mogłyby się znajdować na przedmiotowej działce. W ocenie Sądu skoro w piśmie z dnia 21 września 2022 r. zawarta była informacja o braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę na inne obiekty niż wiata (stanowiąca przedmiot odrębnego postępowania), to ponowne występowanie do Starostwa było działaniem niepotrzebnym i również świadczy o przewlekłym postępowaniu.
Kolejną czynnością podjętą przez organ było zawiadomienie stron o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to nosi datę 21 lutego 2023 r. lecz wysłane zostało w dniu 27 lutego 2023 r. W ocenie Sądu takie zawiadomienie mogło być wystosowane zdecydowanie wcześniej tj. bezpośrednio po przesłuchaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. wskazanych powyżej świadków.
W dniu 31 marca 2023 r. PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego budynku. W dacie rozpoznawanej skargi nie istniał zatem stan bezczynności. W odniesieniu zaś do okresu poprzedzającego wydanie tej decyzji organ nie pozostawał bezczynny, gdyż podejmował wskazane wyżej czynności. Jednak w okresie tym organ dopuścił się przewlekłego podejmowania działań związanych z prowadzonym postępowaniem, przejawiającego się występowaniem opisanych powyżej nieuzasadnionych przerw w podejmowaniu kolejnych czynności, jak i podejmowaniem czynności, które w sprawie nie były potrzebne. Skoro zatem organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, to w pkt 1 wyroku Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W ocenie Sądu stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). W rozpoznawanej zaś sprawie takie okoliczności nie miały miejsca.
Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14). W realiach rozpoznawanej sprawy czasokres o jaki w sposób nieuzasadniony przedłużono postępowanie nie był znaczny, a organ, choć niektóre działania podejmował opieszale i nie zawsze w sposób celowy, to jednak bezspornie przejawiał aktywność, która ostatecznie doprowadziła do zakończenia postępowania. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do przypisania tej przewlekłości charakteru rażącego naruszenia prawa.
Przedstawione powyżej okoliczności przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skargi skarżąca nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z zarzucanymi PINB uchybieniami w prowadzeniu postępowania (bezczynność i przewlekłość).
Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2, a w pkt 4 sentencji wyroku skargę oddalił w pozostałym zakresie (art. 151 p.p.s.a.)
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.