II SAB/Gl 145/23

II SAB/Gl 145/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 904
art. 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
M. C. (dalej "Skarżąca") pismem z 12 lipca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "Kolegium") z 5 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.44.2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ") z 13 kwietnia 2023 r. nr [...].
W powyższej skardze, Skarżąca zawarła również skargę na przewlekłość Prezydenta w sprawie o wydanie decyzji o wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oraz skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 4 grudnia 2024 roku, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 1368/23, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), rozdzielono skargi Skarżącej.
W skardze na bezczynność Prezydenta Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, że pismem z 8 października 2020 r. zgłosiła zamiar wniesienia opłaty jednorazowej w związku z przekształceniem z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w C. przy ul. [...], a z prawem własności tego lokalu związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej wynoszący [...] części. W odpowiedzi na pismo Skarżącej Prezydent pismem z 14 października 2020 r. poinformował ją o wysokości opłaty jednorazowej i pouczył o prawie do złożenia wniosku o ustalenie tej opłaty w formie decyzji, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji. Następnie Prezydent sporządził korektę zaświadczenia nr [...] potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaświadczenie to wskazywało na kwotę opłaty rocznej w wysokości, której Skarżąca nie kwestionowała. Skarżąca w piśmie z 21 grudnia 2020 r. ponowiła zamiar wniesienia opłaty jednorazowej i wobec otrzymania korekty zaświadczenia wniosła o udzielenie informacji o wiążącej ją wysokości tej opłaty. Ponadto pismem z 21 grudnia 2020 r. Skarżąca wystosowała ponaglenie w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. Po kolejnym wezwaniu przez Organ, pismem z 4 stycznia 2021 r. Skarżąca ponownie wskazała, że wnosi o ustalenie opłaty przekształceniowej w formie decyzji. Następnie Prezydent pismem z 8 stycznia 2021 r. udzielił Skarżącej informacji o wysokości opłaty jednorazowej oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku o ustalenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji. Postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. Kolegium stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Skarżąca podkreśliła, że decyzji dotyczącej opłaty przekształceniowej (jednorazowej) nie wydano, a zatem Organ dopuścił się ponad dwuletniej bezczynności. Skarżąca wniosła o orzeczenie co do tego, że doszło do rażącej bezczynności Organu w zakresie wniosku o wydanie decyzji w sprawie opłaty przekształceniowej (jednorazowej), o przyznanie od Organu na jej rzecz kwoty 5 500 zł tytułem sumy pieniężnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Gmina C. , reprezentowana przez Prezydenta zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę szczegółowo zrelacjonowała przebieg postępowania administracyjnego i wskazała, że z opisu czynności podejmowanych w sprawie wynika, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności. Wyjaśniła, że 13 kwietnia 2023 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą Skarżącej wysokość opłaty rocznej, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 5 czerwca 2023 r. Skarżąca na decyzję Kolegium wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1368/23 uchylił ww. decyzje w całości. Wyrok ten nie jest prawomocny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 7 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21 (opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. NSA, odwołując się do poglądów doktryny, wyjaśnił, że jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym. Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca pismem z 12 lipca 2023 r. (wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Kolegium) wywiodła skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd pismem z 15 września 2023 roku doręczył odpis skargi Organowi celem nadania jej dalszego biegu, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. (potwierdzenie odbioru z 21 września 2023 r.).
Zdaniem Skarżącej Prezydent pozostaje w bezczynności bowiem nie wydał decyzji o ustaleniu wysokości opłaty jednorazowej w trybie art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904 z późn. zm.; dalej "u.p.p.u.w."). Skarżąca wskazała, że pismem z 8 października 2020 r. zgłosiła zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia, w piśmie z 21 grudnia 2020 r. ponowiła zamiar wniesienia tej opłaty, a następnie w odpowiedzi na wezwanie Organu w piśmie z 4 stycznia 2021 r. ponownie wniosła o ustalenie opłaty przekształceniowej w formie decyzji.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa), co wynika z art. 7 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 8 u.p.p.u.w. właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Stosownie zaś do art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w. jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Z wyżej przytoczonych regulacji wynika, iż określenie wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie w związku ze zgłoszeniem właściciela organ ma obowiązek poinformowania na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej. Udzielenie informacji, o której mowa w art. 7 ust 8 u.p.p.u.w. otwiera drogę właścicielowi nieruchomości do ewentualnego zakwestionowania wysokości opłaty jednorazowej lub wysokości kwoty należnej do zapłaty. Następuje to w drugim etapie, w którym ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty następuje w drodze decyzji wydanej na wniosek właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., I OSK 2280/22, opubl. w CBOSA). Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty ma charakter wnioskowy co oznacza, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego w tym wniosku.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Prezydent w związku ze zgłoszeniem przez Skarżącą zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej w piśmie z 8 października 2020 r. udzielił Skarżącej informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8 u.p.p.u.w., w piśmie z dnia 14 października 2020 r. Natomiast w związku z pismem Skarżącej z 21 grudnia 2020 r. o ponowieniu zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej stosowna informacja została udzielona w piśmie z 8 stycznia 2021 r. (załączonym do pisma Organu z 18 stycznia 2021 r.). Zatem obydwa zgłoszenia Skarżącej o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej zostały załatwione w sposób uregulowany w art. 7 ust. 8 u.p.p.u.w. W informacjach Organu z 14 października 2020 r. i z 8 stycznia 2021 r. zawarto pouczenie o sposobie i terminie złożenia wniosku o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca nie zainicjowała drugiego etapu określenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Po uzyskaniu pisemnych informacji z 14 października 2020 r. i z 8 stycznia 2021 r. nie wystąpiła bowiem z wnioskiem o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Jeśli chodzi o pismo z 21 grudnia 2020 r. to Skarżąca zgłosiła w nim zamiar wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia i domagała się na podstawie art. 7 ust. 7 i ust. 8 u.p.p.u.w. udzielenia na piśmie informacji o wysokości kwoty jednorazowej w związku z korektą zaświadczenia nr [...] z 25 listopada 2020 r. dotyczącego opłaty rocznej. W piśmie zaś z 4 stycznia 2021 r. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Organu oświadczyła, że wobec przekształcenia potwierdzonego zaświadczeniem nr [...] z 28 lipca 2020 r. i korektą zaświadczenia z 25 listopada 2020 r. wnosi o ustalenie opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Pismo to nie odwołuje się w żaden sposób do informacji z 14 października 2020 r. o wysokości opłaty jednorazowej i nie wyraża żądania ustalenia opłaty jednorazowej w drodze decyzji. Jednocześnie pismo to zostało złożone przed wydaniem przez Organ informacji z 8 stycznia 2021 r.
Z przedstawionych okoliczności wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (na skutek wniosku Skarżącej) w sprawie o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji w trybie art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w. Tym samym na dzień złożenia skargi nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Prezydenta w tej sprawie. Aby można bowiem mówić o bezczynności organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie występuje, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyni wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę niedopuszczalną.
Skarżąca twierdzi, że pismem z 4 stycznia 2021 r. dookreśliła, że oczekuje ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej w formie decyzji bez wskazywania czy idzie o opłatę roczną czy jednorazową. Dlatego w ocenie Skarżącej jej wniosek o wydanie decyzji dotyczył także opłaty jednorazowej. Zdaniem Skarżącej także w ponagleniu z 21 grudnia 2020 r. mowa jest o wydaniu decyzji w sprawie wysokości opłaty przekształceniowej, a zatem dotyczy ono także opłaty jednorazowej.
Nawet gdyby uznać stanowisko Skarżącej za zasadne to zauważyć należy, że niedopuszczalność skargi wynikałaby z faktu, że wniesione przez nią 21 grudnia 2020 r. ponaglenie było ponagleniem przedwczesnym, tj. złożonym przed zainicjowaniem sprawy, odnośnie której Skarżąca wnosi skargę na bezczynność. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20.01.2022 r., II OSK 2772/21; postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r., IV SAB/Po 89/23 – opubl. w CBOSA). Przy czym sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu.
W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.