II SAB/Gl 142/25

II SAB/Gl 142/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35 par. 3, art. 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca Spółka), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie nr [...] prowadzonym z odwołania Spółki z dnia 27 marca 2025 r. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 5 marca 2025 r. nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] przy ulicy [...]. w G., wnosząc o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik podał, że w dniu 7 kwietnia 2025 r. do organu odwoławczego przekazano odwołanie Spółki, pismem z dnia 6 maja 2025 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 5 czerwca 2025 r., do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana, pomimo, że sprawa została wyjaśniona w całości. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji wraz z aktami i odwołaniem przekazał również spis akt, natomiast organ odwoławczy nie podał, by w aktach brakowało dokumentów, nie prosił o kserokopie, ani też do czerwca 2025 r. nie wystąpił o wypożyczenie akt, nie zwrócił się również do organu pierwszej instancji z zapytaniem o brakujące dokumenty. Dopiero po wypożyczeniu akt przez WSA w Gliwicach stwierdził, że dokumentacja projektowa nie znajduje się również w wypożyczonych aktach. Brakująca dokumentacja projektowa została odnaleziona po interwencji Skarżącej Spółki, w organie pierwszej instancji. Podkreślił, iż w sprawie bezskutecznie upłynął termin określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), podobnie upłynął termin wskazany w zawiadomieniu o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, a także wyznaczony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie termin 16 lipca 2025 r.
Postępowaniu organu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12, art. 35 i art. 8 k.p.a. Zaznaczyła też, że przewlekłość postępowania ma charakter rażący, o czym świadczy wielomiesięczne przekroczenie terminów, pozorność działań organu oraz bierność w pozyskaniu akt sprawy. Odnotował, że organ odwoławczy, nie wystąpił o wypożyczenie akt w kwietniu, ani też nie skorzystał z możliwości przejrzenia akt w siedzibie Sądu, zaznaczając, iż obowiązek przekazania akt sądowi administracyjnemu nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu, jeżeli organ ten nie podjął działań zmierzających do uzyskania dostępu do tych akt, np. poprzez zwrócenie się do sądu o ich wypożyczenie lub sporządzenie odpisów. Zauważył, że każdy dzień zwłoki naraża Spółkę na straty finansowe i gospodarcze, uniemożliwiając rozpoczęcie planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że odwołanie zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 7 kwietnia 2025 r. w formie elektronicznej, w dniu 10 kwietnia 2025 r. wpłynęły akta w formie papierowej przekazane przez organ pierwszej instancji, pismem z dnia 6 maja 2025 r. organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 5 czerwca 2025 r. ze względu na złożony charakter sprawy. W trakcie analizy obszernego materiału dowodowego stwierdzono niekompletność akt, tj. brak oryginału projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, przesłanych do WSA w Gliwicach. W dniu 3 czerwca 2025 r. organ odwoławczy wystąpił do tut. Sądu o wypożyczenie akt, które z uwagi na termin posiedzenia wyznaczony na dzień 27 czerwca 2025 r. w sprawie o sygn. II SAB/Gl 64/25 nie mogły zostać wypożyczone.
Następnie dnia 4 czerwca 2025 r. Spółka złożyła ponaglenie, a postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 16 lipca 2025 r. Pismami z dnia 2 i 9 lipca 2025 r. organ odwoławczy ponownie wystąpił do tut. Sądu o wypożyczenie, które z uwagi na sporządzanie uzasadnienia wyroku, zostały wypożyczone przy piśmie z wpływem do organu dnia 24 lipca 2025 r. Po otrzymaniu wypożyczonych akt organ stwierdził brak wnioskowanej dokumentacji projektowej, pismem z dnia 30 lipca 2025 r. wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie przekazanych akt. Dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 31 lipca 2025 r. Organ stwierdził również konieczność poszerzenia materiału dowodowego o dokumentację projektową znajdująca się w sprawie znak [...], dotyczącej pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, i pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. zwrócił się o wskazane akta, które wpłynęły do organu w dniu 21 sierpnia 2025 r. Pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. poinformował o nowym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 15 września 2025 r.
W dniu 3 września 2025 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Końcowo wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia związane było z analizą dokumentacji projektowej, którą organ otrzymał dopiero w dniu 31 lipca 2025 r., oraz uzupełnionego materiału dowodowego z akt sprawy znak [...], przekazanych w dniu 21 sierpnia 2025 r. Postępowanie odwoławcze było wielowątkowe, rozbudowane i wymagało dogłębnej analizy całego materiału dowodowego.
W dniu 19 września 2025 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Skarżącej Spółki z dnia 16 września 2025 r., w którym odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podkreślono, że opieszałość organu nie była wynikiem obiektywnych trudności. Pełnomocnik Skarżącej zaakcentował bierność organu co do weryfikacji akt sprawy po ich otrzymaniu, zauważając, że wielotomowy i obszerny dowód jakim jest projekt architektoniczno-budowlany powinien zostać zauważony już przy pobieżnej weryfikacji akt. Wskazał, iż wszystkie kluczowe czynności dowodowe zostały podjęte po upływie terminu wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nadto wezwanie o akta dla działki sąsiedniej wystosowano w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że to Skarżąca podejmowała próby odszukania akt, ustalenia terminu wglądu w akta sprawy w siedzibie Sądu, interweniowała w sprawie. Pełnomocnik odniósł również stan sprawy do uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 68/22. Zauważył też, że Spółka musi utrzymać w gotowości sprzęt, pracowników, finansować kredyty, mając podstawy do uznania, że ostateczna decyzja w sprawie zostanie wydana jeszcze w 2024 r. Bezczynność i przewlekłość Wojewody nie były, zdaniem Skarżącej Spółki, wynikiem skomplikowanego charakteru sprawy, lecz konsekwencją zaniechań i bierności, w tym zignorowania wiążącego terminu załatwienia wyznaczonego przez organ wyższego stopnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (karta nr 78 akt administracyjnych), skarga jest zatem dopuszczalna.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość - w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Odnotowania również wymaga, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu.
W postępowaniu odwoławczym sprawa powinna zostać załatwiona przez organ odwoławczy w ciągu miesiąca. Bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, tj. od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III WKP 2023). Stosownie bowiem do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
W rozpoznawanej sprawie organ niewątpliwie nie dochował miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. oraz terminu wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, co nie stanowiło przedmiotu sporu, odwołanie Spółki z dnia 27 marca 2025 r. od decyzji nr [...] z dnia 5 marca 2025 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 10 kwietnia 2025 r. (karta nr 23 akt administracyjnych), pismem z dnia 6 maja 2025 r. organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 5 czerwca 2025 r., podał przyczyny zwłoki oraz pouczył o prawie wniesienia ponaglenia (karta nr 25 akt administracyjnych). Mimo upływu terminu wskazanego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego. W powyższym terminie nie została również stwierdzona niedopuszczalność odwołania ani też uchybienie terminu do jego wniesienia. Przed upływem 5 czerwca 2025 r. organ nie uczynił także zadość obowiązkowi zawiadomienia strony o dalszym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe uzasadniało stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2025 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). W świetle przeprowadzonych rozważań, wobec stopnia skomplikowania przedmiotu sprawy (karta nr 20-22 akt administracyjnych), podejmowanych prób skompletowania akt sprawy (pierwszy wniosek o wypożyczenie akt nadano przed upływem terminu wyznaczonego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., karta nr 65 akt administracyjnych), oraz powstałej na etapie postępowania odwoławczego konieczności uzupełnienia akt o dokumentację projektową innej sprawy znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej w sąsiedztwie terenu na działkach nr [...] i nr [...], karta nr [...] akt administracyjnych), Sąd nie dopatrzył się przyczyn stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Należy zgodzić się, że ustalenie czy, jak zasadnie podkreśliła strona skarżąca, kluczowe dowody w sprawie o pozwolenie na budowę - projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego, nie pozostały w organie pierwszej instancji, niewątpliwie mogło nastąpić wcześniej, na etapie wstępnego badania sprawy. Okoliczność ta nie uzasadniała jednak w ocenie Sądu stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Przed rozpoznaniem skargi, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Skarżącej Spółki i w dniu 3 września 2025 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji (karta nr 232 akt administracyjnych), stąd też Sąd umorzył postępowanie w tej części (pkt 2 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).
W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 204/22).
W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci wymierzenia organowi grzywny, wyjaśnienia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. W skardze nie wystąpiono o zasądzenie sumy pieniężnej. Sąd nie znalazł podstaw, aby w tym zakresie działać z urzędu.
Odnotowania również wymaga, iż zarządzeniem z dnia 7 października 2025 r. sprawa została zakwalifikowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.