II SAB/Gl 142/22

II SAB/Gl 142/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność i przewlekłość Starosty Z. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości organu po wznowieniu postępowania 1. stwierdza, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności i przewlekłości, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. przyznaje od Starosty Z. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych, 5. zasądza od Starosty Z. na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. E. B. (dalej: strona, skarżąca), w oparciu m. in. o art. 35 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty Z. Zarzuciła naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, 36 § 1 i in. k.p.a., przez niezałatwienie sprawy w przedmiocie wznowienia na wniosek postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., w terminie określonym w k.p.a. Wniosła o:
1) uwzględnienie skargi i wezwanie organu do podjęcia odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie;
2) dokonanie kontroli przewlekłości działań, których dotyczy skarga;
3) zobowiązanie Starosty Z. do ukarania dyscyplinarnego pracownika/pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie;
4) orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 6 lipca 2022 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowań administracyjnych, zakończonych prawomocnymi decyzjami Starosty Z.: nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. Organ w dniu 23 sierpnia 2022 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. W dniu 2 października 2022 r. strona ponagliła Starostę. Ten pozostaje w bezczynności wobec ciążących na nim obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Starosta Z. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 6 lipca 2022 r. do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął jeden wniosek o wznowienie dwóch postępowań administracyjnych, zakończonych ostatecznymi decyzjami: 1) Nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. (którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę 4 szt. silosów FSL i in.) oraz 2) Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wiaty garażowej na maszyny rolnicze. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. wznowione zostało postępowanie zakończone drugą z ostatecznych decyzji, tj. decyzji [...]. W dniu 5 września 2022 r. wpłynęło zażalenie strony na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie równoległej. Pismem z dnia 12 września 2022 r., skierowanym do Wojewody Śląskiego, przekazano je zgodnie z właściwością. Do dnia 21 grudnia 2022 r. przedmiotowe zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie 1) nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., którą udzielono pozwolenia na budowę wiaty garażowej na maszyny rolnicze. Wniosek strony o wznowienie postępowania administracyjnego wymagał wnikliwej analizy, był złożony (składał się z dwóch spraw), a rozpatrywanie go było utrudnione udostępnianiem w trakcie postępowań wznowieniowych akt spraw organowi drugiej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19).
Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem.
Warunki formalne do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.).
Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ sprawy nie rozpoznano w terminie, zwłaszcza bez zbędnej zwłoki. Postępowanie prowadzone było następnie przewlekle, gdyż prowadzono je dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Nie może być uwzględniony argument organu, że pismo inicjujące postępowanie dotyczyło 2 różnych spraw. Każda z nich jest odrębną sprawą administracyjną i wymagała rozpoznania zgodnie z procedurą, w tym z zachowaniem określonych terminów. Brak było wystarczającej koncentracji czynności proceduralnych. Przekazanie akt innemu organowi (w związku z rozpatrywaniem środka odwoławczego w odrębnym, równoległym postępowaniu), tym bardziej nie jest usprawiedliwieniem dla Starosty. Powinien tak zorganizować postępowanie, by albo załatwić sprawę przed przekazaniem akt, albo poprzez wykonanie kopii niezbędnej dokumentacji, w zakresie pozwalającym na zakończenie postępowania w należytym terminie.
Nie można jednak uznać, że doszło do rażącej przewlekłości postępowania. Przekroczenie terminów nie było aż tak duże, by można było w ten sposób kwalifikować uchybienia organu (niektóre postępowania administracyjne toczą się nawet kilka lat, więc nie mogą być kwalifikowane tak samo).
Z uwagi na wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej co do istoty, brak było podstaw, by w tym zakresie orzekać. Nie jest również przedmiotem niniejszej sprawy, by oceniać merytorycznie treść rozstrzygnięcia organu. Przysługują tu odrębne środki zaskarżenia.
Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 300 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa, z powyższych przyczyn, byłaby nieuzasadniona.
Sąd w niniejszym postępowaniu nie orzeka o odpowiedzialności osób, które doprowadziły do przekroczenia terminów załatwiania spraw. Temu służą odrębne procedury.
Z powyższych powodów skarga w pozostałym zakresie została oddalona.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.