II SAB/Gl 121/23

II SAB/Gl 121/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 149, art. 161
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 15 marca 2023 r. B. M. i W. M. (dalej jako skarżący), reprezentowani w sprawie przez radcę prawnego wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości - działek gruntu nr 1, 2, 3 i 4 położonych w J., gmina B., pod inwestycję drogową: "Budowa drogi ekspresowej [...] K. – B.; Odcinek II węzeł O. (z węzłem) – D.". Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 130 ust. 2, art. 134 i art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) w związku z art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku podejmowania przez wspomniany organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz art. 8 i art. 12 tego Kodeksu polegające na naruszeniu zasady prostoty i szybkości postępowania jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie i wyznaczenie niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania. Nadto zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak poszanowania prawa stron do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Skarżący zażądali zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie, stwierdzenia, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania im określonej w stosownych przepisach sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedli, że sporne działki gruntu o nr 1, 2, 3 i 4 zostały objęte decyzją Wojewody Śląskiego z 12 września 2022 r., nr 16/2022 o zezwoleniu na realizację powołanej wyżej inwestycji drogowej, z kolei 14 września 2022 r. ich pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Pismem datowanym na 19 października 2022 r. organ powiadomił ich o wszczęciu postępowania, jednak aż do końca tego roku nie otrzymali żadnej nowej informacji, wobec czego, 3 stycznia 2023 r. wnieśli ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii, który postanowieniem wydanym 18 stycznia 2023 r. uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności. Następnie, pomimo upływu dwóch kolejnych miesięcy nadal nie otrzymali jakiejkolwiek nowej wiadomości o sprawie, a do tego nie został sporządzony operat szacunkowy określający wartość należących do nich działek zaś organ nie wyjaśnił przyczyn takiego stanu rzeczy. Zdaniem skarżących, takie zachowanie Wojewody Śląskiego jest bezczynnością noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa. Doszło tu bowiem do znacznego przekroczenia terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także wskazanych na wstępie skargi podstawowych zasad procesowych, skoro organ administracji publicznej przez okres 6 miesięcy nie tylko nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania lecz nawet nie zapewnił sporządzenia operatu szacunkowego.
Skarżący dodali, że poza bezczynnością, w sprawie doszło także do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż czynności organu dokonywane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, a nadto miały charakter pozorny i nie zawierały merytorycznego stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone jest z urzędu na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162). Procedura ta ma charakter złożony i wiąże się z potrzebą dokonania wielu czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową. Przedmiotowa decyzja wskazuje bowiem jedynie położenie działek (obręb, gmina) oraz ich numery, natomiast nie zawiera szeregu innych niezbędnych danych, których pozyskanie było konieczne jeszcze przed wszczęciem postępowania, kiedy to wystąpiono w tym celu o stosowne odpisy z ksiąg wieczystych, a także o dane adresowe właścicieli z wykorzystaniem Systemu Rejestrów Państwowych. Następnie, zawiadomieniem z 19 października 2022 r. strony poinformowano o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również o tym, że ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, w formie operatu szacunkowego. W zawiadomieniu tym wyznaczono termin zakończenia postępowania odszkodowawczego na 31 marca 2023 r. Następnie, postanowieniem z 22 marca 2023 r. powołano uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zobowiązując go do przedłożenia operatów szacunkowych w terminie do 15 maja 2023 r. i wobec tego zawiadomieniem z 30 marca 2023 r. - z uwagi na trwającą wycenę nieruchomości oraz konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu - powtórnie przedłużono termin załatwienia sprawy, tym razem do 31 sierpnia 2023 r. W tym miejscu organ administracji podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4b i 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a jeżeli decyzji takiej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności - w terminie 60 dni od daty nadania tego rygoru. Wspomniane unormowanie ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie wyłącza zastosowania reguł ogólnych dotyczących terminów załatwiania spraw, wynikających z tego Kodeksu, co oznacza, iż rzeczone terminy mogą być przedłużane w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak mają one charakter instrukcyjny i dlatego norm zawartych w powołanym art. 12ust. 4b i 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można traktować jako nakazu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w tych terminach kosztem naruszenia prawa, co nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do odszkodowań związanych z realizacją dróg publicznych, czyli inwestycji o charakterze liniowym, obejmujących wiele nieruchomości o stanie prawnym wymagającym wnikliwej analizy.
Wojewoda Śląski przyznał, że w niniejszym przypadku postępowanie o ustaleniu odszkodowania nie zakończyło się w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g cytowanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jednakże było to usprawiedliwione potrzebą podjęcia czynności koniecznych do jego zakończenia, a mianowicie ustalenia stron, zlecenia sporządzenia wyceny nieruchomości, a w dalszej kolejności umożliwieniem przeprowadzenia operaty szacunkowego oraz zapoznania stron z jego treścią. W tej zaś sytuacji nie można uznać, aby podejmowane przez organ czynności były pozorne i zmierzały do celowego przewlekania postępowania, tym bardziej, że były one pracochłonne, czasochłonne i podejmowano je także jeszcze przed wszczęciem postępowania. Strony były powiadamiane o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i o tym, że wiązało się ono z okresem sporządzania operatu szacunkowego, a następnie z zapewnieniem stronom możliwości zapoznania się z jej treścią. Nadto organ administracji zaznaczył, że wyda decyzję odszkodowawczą niezwłocznie po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego, czyniąc zadość normie zawartej w art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że w liniach rozgraniczających teren niniejszej inwestycji drogowej znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których niezbędne było przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego, a równocześnie toczy się odrębne postępowanie dotyczące innej inwestycji, która także wchodzi w skład budowy drogi ekspresowej [...] K. – B., obejmujące jej odcinek III (D.- węzeł "[...]") i która również wymaga przejęcia kilkuset działek. W tym stanie rzeczy nieodzowne było wprowadzenie pewnej gradacji i dlatego, mając na uwadze szczególną sytuację osób, które w wyniku przedmiotowej inwestycji zostały wywłaszczone nieruchomości zabudowane domami mieszkalnymi, gospodarczymi i użytkowymi, w pierwszej kolejności wszczęto postępowania wobec 71 nieruchomości zabudowanych, natomiast działka należąca do skarżących jest nieruchomością niezabudowaną i dlatego nie została potraktowana priorytetowo, co jednak wcale nie oznacza, że nie podejmowano w stosunku do niej czynności koniecznych do wszczęcia postępowania odszkodowawczego.
Równocześnie Wojewoda Śląski wywiódł, że brak jest podstaw do wymierzenia mu wnioskowanej przez skarżących grzywny czy też do zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej albowiem sankcje te mają zastosowanie do szczególnie drastycznych przypadków zwłoki i jedynie wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowania organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie załatwi sprawy.
Postanowieniem z 8 maja 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 101/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który zarządzeniem z 16 sierpnia 2023 r. oznaczył przedmiot skargi jako skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości, a zarządzeniem z 1 września 2023 r. zmieniono oznaczenie przedmiotu na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w internetowej Centralnej Bacie Orzeczeń Sądów administracyjnych - zwanej dalej CBOSA).
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania przed Wojewodą Śląskim było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa na skutek decyzji tego organu z 12 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu, przy czym warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez organ, do którego skierowano ponaglenie. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651).
W niniejszej sprawie skarżący zachowali powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że 3 stycznia 2023 r., czyli przed wniesieniem skargi, które nastąpiło 20 marca 2023 r. skierowali ponaglenie do właściwego organu, czyli do Ministra Rozwoju i Technologii. Wspomniane ponaglenie nie zostało uwzględnione przez ten organ, który postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. stwierdził, że Wojewoda Śląski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjąć więc należy, że strony wyczerpały tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareaguje on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601).
Rozpoznając niniejszą skargę w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego przepisu wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie określonym na mocy 12 ust. 4b powołanej ustawy, jako 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru (art. 12 ust. 4g). Należy dodać, że na mocy art. 12 ust. 5 powyższej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 powołanej ustawy) i podlega ono waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwalony pogląd judykatury, zgodnie z którym termin do wydania decyzji wskazany w art. 12 ust. 4b i ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest to niewątpliwie postępowanie administracyjne, a tym samym mają do niego zastosowanie przepisy tego Kodeksu, przy równoczesnym uwzględnieniu szczególnych regulacji zawartych w powołanej ustawie (vide m. in. wyroki: WSA w Łodzi z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12, publ. LEX nr 1229053 oraz WSA w Białymstoku z 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/15 - dostępny w CBOSA). W tym kontekście wypada podkreślić, że ogólne zasady dotyczące terminów załatwiania spraw uregulowane zostały w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 1 określa, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 cytowanego przepisu). Stosownie do art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, natomiast w świetle § 5, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Artykuł 12 ust. 4b i ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przepisem szczególnym, o którym mowa w przywołanym art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza, że podlega regule wskazanej w art. 36 tego Kodeksu stanowiącej, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W rozpoznanym przypadku jest poza sporem, że nie doszło do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wynika z wyjaśnień organu, których skarżący nie kwestionowali, decyzji z 12 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której należąca do nich działka została przejęta przez Skarb Państwa nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że wspomniany 60-dniowy termin upłynął z dniem 10 listopada 2022 r. W tym miejscu dostrzec należy, że w przedłożonych tutejszemu Sądowi aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego nadanie wskazanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a w podstawie prawnej wydanej decyzji brak jest odwołania się do postanowień art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu Sąd przy ocenie przedłożonych akt administracyjnych uwzględnił stanowisko prezentowane przez organ administracji co ciążących na nim obowiązków, a wynikających z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem jest ono korzystne dla skarżących. W terminie tym Wojewoda Śląski nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Przyjdzie tu zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżących, wszczęcie postępowania w sprawie tego rodzaju następuje nie na wniosek stron lecz z urzędu, co wynika wprost z treści norm zawartych w art. 12 ust. 4a, 4b i 4g powyższej ustawy, które to przepisy nie wymagają od stron zgłoszenia w tym celu wniosku.
W świetle przeprowadzonych rozważań zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności jak również przewlekłego prowadzenia postępowania. Co do bezczynności organu to przyjdzie wskazać, że wypowiadający się w sprawie organ administracji w terminie wskazanym w przepisach prawa nie wypowiedział się w drodze przewidzianego aktu administracyjnego. Jest to zdarzenie obiektywne i tak musi zostać ocenione. Podjęte przez organ działania związane z poinformowaniem skarżących o terminie załatwienia sprawy do 31 marca 2023 r. wynikające z zawiadomienia z 19 października 2022 r. nie zostało zrealizowane, a kolejne zawiadomienie z 30 marca 2023 r, zostało skierowane do skarżących już po wniesieniu przez nich skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zawiadomienie z 30 marca 2023 r. jest już formą nadużycia prawa przez organ administracji, albowiem organ ten już raz wykorzystał przysługującą mu prawnie możliwość. Na marginesie można zauważyć, że wskazany organ administracji dopełnił ciążący na nim obowiązek i przedmiotową decyzję wydał 29 sierpnia 2023 r. i o tym fakcie Sąd został poinformowany.
Odmiennej oceny wymaga kwestia przewlekłości prowadzonego postępowania. Jak bowiem wynika z treści art. 37 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z przewlekłością postępowania spotykamy się wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zauważyć trzeba, że termin na podjęcie stosownej decyzji w tego typu sprawach został wydłużony do 60 dni i w tym terminie organ obowiązany jest do rozpoznania sprawy i wydania stosownej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy nie wydały w tym zakresie takiej decyzji, jak również w oparciu o przedłożone akta administracyjne brak jest możliwości ustalenia, jakie działania ten organ podejmował. Tym samym skład orzekający nie jest w stanie ocenić zasadności podejmowanych przez ten organ czynności. W zasadzie Sąd może ocenić jedynie efekt finalny działań podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji, a mianowicie to kiedy wydana została decyzja administracyjna. Natomiast fakt, że organ ten dwukrotnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 36 powyższego Kodeksu świadczy o prowadzeniu postępowania dłużej niż było to niezbędne. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej występuje także przewlekłość prowadzonego postępowania.
Powyższe ustalenia wymagają uzupełnienia o rozważenie kwestii dopuszczenia się przez wskazany organ bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Z instytucją rażącego naruszenia prawa w tego typu sprawach zetkniemy się wówczas, gdy organ dopuści się bezczynności i będzie ona znaczna, mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania, jak również zostanie wykazane prowadzenie szeregu działań, które nie zmierzają do załatwienia rozpoznawanej sprawy.
Dokonując oceny działań podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach przedmiotowej sprawy nie można tracić z pola widzenia tego, że inwestycja objęta powyższą decyzją z 12 września 2022 r. ma charakter liniowy i wiąże się z wywłaszczeniem kilkuset nieruchomości. Za zasadne zatem należało uznać jego wyjaśnienia o konieczności poprzedzenia zakończenia postępowania odszkodowawczego ustaleniem stanu prawnego każdej z przejętych działek, a także kręgu stron postępowania, czyli ich właścicieli wraz z pozyskaniem danych adresowych tych osób. Pomiędzy wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 12 września 2022 r., a wszczęciem postępowania (19 października 2022 r. ) upłynął nieco ponad miesiąc, co zważywszy skalę nakładu pracy wiążącej się z powyższymi czynnościami odnoszącymi się do takiej ilości nieruchomości, trudno uznać za okres znaczny, mogący świadczyć o przewlekłości postępowania. Następnie organ - w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - zwrócił się do skarżących o przedstawienie niezbędnych dokumentów, a w szczególności o oświadczenie, czy wydali nieruchomości na rzecz inwestora, co było konieczne dla ustalenia wysokości odszkodowania w świetle art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodatkowo należy mieć w polu widzenia, że art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 130 ust. 2 powierza rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może zaś nastąpić jedynie w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie, co wynika z przepisów ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1605).
W konsekwencji w ocenie Sądu brak jest podstaw dla uznania, aby bezczynność organu administracji publicznej oraz przewlekłość prowadzonego postępowania wyczerpywała znamiona rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu przyjęte zostało takie rozstrzygnięcie.
Z uwagi na fakt, że decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Wojewoda Śląski w Katowicach wydał na rzecz skarżących decyzję ustalająca odszkodowanie, tym samym brak jest podstaw dla wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania.
W skardze do tutejszego Sądu wystąpiono o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem składu orzekającego zasądzenie na rzecz skarżącej wskazanej kwoty nie znajduje umocowania w stanie normatywnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zasądzenie takiej kwoty wiązać powinno się ze stwierdzeniem przez oceniający sprawę sąd, że bezczynność i przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd takiego rażącego naruszenia prawa do dopatrzył się, tym samym złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony, a skarga w tym zakresie oddalona. Brakło również podstaw dla zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 powyższej ustawy z analogicznego powodu.
Stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 § 1 powoływanej ustawy zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości wskazanej w sentencji orzeczenia.
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 149 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji