II SAB/Gl 112/23

II SAB/Gl 112/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 519
art. 105 ust. 2, art. 106 ust. 2a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni; 3) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 250 ( słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 580 ( słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. obecnie skarżąca K. S. – obywatelka Ukrainy, działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucono organowi naruszenie:
1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez:
- rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a., a w szczególności nie dokonanie w sprawie, w sposób niezwłoczny, żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku;
- brak niezwłocznego podjęcia wszelkich możliwych działań, które przy zastosowaniu najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania, doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny;
2. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez:
- niepoinformowanie skarżącej o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;
- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;
- brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;
3. art. 61 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, następczej daty konwalidacji (uzupełnienia) wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie pierwotnej daty skutecznego doręczenia żądania do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;
4. art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 519), zwanej dalej u.o.c., w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącej do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu;
5. art. 106 ust. 2 u.o.c. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na weryfikacji akt sprawy oraz dokonania oceny, czy dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy znajdują się już w materiale dowodowym, jeżeli nie, to poprzez brak niezwłocznego wezwania skarżącej do ich przedłożenia;
6. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego, przy niskim nakładzie pracy organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;
7. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż skarżąca przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała na jakim etapie znajduje się jej sprawa i jakie czynności zostały już przedsięwzięte;
8. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej;
9. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącej i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
1. orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej, której sygnatura akt nie jest znana skarżącej oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu;
2. stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł;
4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
5. orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł - w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a.;
6. doręczanie, w oparciu o art. 46 § 2c p.p.s.a., pism tut. Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na wskazany adres elektroniczny;
7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność skarżącej albo jej pełnomocnika.
Skarżąca wskazała ponadto, że wniesienie skargi zostało przez nią poprzedzone ponagleniem skierowanym do organu.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków, odwołując się przy tym do stanowiska literatury i orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w dniu 2 stycznia 2023 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie skarżącej obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie, po weryfikacji akt sprawy, nadano sygnaturę i ze względu na adres zamieszkania skarżącej wniosek został przekazany do Oddziału Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w B.. Po przyjęciu wniosku, sprawie nadano sygnaturę i zarejestrowano niosek w systemie teleinformatycznym. Po weryfikacji akt sprawy stwierdzono, że wniosek skarżącej nie zawiera załączników wskazanych w rekomendacjach dotyczących usprawnienia prowadzenia postępowań w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych, zatem sprawa nie mogła zostać zakwalifikowana do szybszej ścieżki realizacji. Organ podkreślił też, że przekazane przez skarżącą akta sprawy nie zawierały aktualnej fotografii, zatem wniosek nie spełniał dyspozycji zawartej w art. 106 u.o.c. Dodatkowo organ wskazał, że do wniosku nie załączono opłaty za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.
Dalej organ wskazał, że sprawy są rozpatrywane w kolejności wpływu do Urzędu, dlatego też wniosek po weryfikacji i rejestracji, zgodnie z kolejnością, oczekiwał na wyznaczenie najbliższego możliwego terminu na osobiste stawienie się cudzoziemca w Urzędzie, celem uzupełnienia braków formalnych.
Organ zauważył też, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej ma pełne rozeznanie i wiedzę związaną z procedurą postępowań w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Dodatkowo wskazano, iż organ już w 2022 roku przygotował dla cudzoziemców usprawnienia prowadzenia postępowań w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych, poprzez realizację specjalnej szybszej ścieżki spraw (tzw. fast track). Ponadto, od grudnia 2022 roku funkcjonuje Moduł Obsługi Spraw dostępny pod adresem internetowym. Portal ten umożliwia m.in. przesłanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, wypełnienie formularzy w intuicyjnym kreatorze, poprawne przygotowanie dokumentów oraz uzyskanie informacji na temat procedur migracyjnych. Skarżąca nie skorzystała z możliwości szybszej ścieżki, a przekazana dokumentacja zawierała braki.
Organ odnosząc się do złożonego przez skarżącą ponaglenia przywołał art. 100d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą. Stwierdził, że wobec zakazu wywodzenia środków prawnych oraz wiążącego się z nim ogólnego wyłączenia stosowania przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania ponaglenie w niniejszej sprawie zostało zarejestrowane i złożone do akt sprawy i pozostawione bez dalszego biegu.
Organ wskazał dalej, że w związku ze złożeniem wniosku w trakcie trwania stanu pandemii, sprawa oczekiwała na wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie było i jest prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w żaden sposób nie odbiega od utrwalonej praktyki.
W dalszej części uzasadnienia organ w opozycji do zarzutów i twierdzeń skargi przytoczył przepisy art. 112a u.o.c. oraz art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, które przesądzają w jego ocenie o niezasadności skargi. Organ poddał przy tym pod rozwagę Sądu możliwość odrzucenia skargi z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na czasowe spoczywanie terminów i ogólne wyłączenie biegu terminu w okresie do dnia 24 marca 2024 r. W przypadku gdy Sąd uzna dopuszczalność i zasadność wniesionej skargi, organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny oraz zasądzonej sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, uzasadniając to stanowisko wyłączeniem stosowania tych środków przez sądy administracyjne w okresie do dnia 24 marca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut pozostawania organu w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zarówno tut. Sąd, jak i inne sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie w podobnych sprawach, co pozwala na konstatację, że orzecznictwo w tych sprawach jest ugruntowane (por. m.in. orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia).
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Obie strony niniejszego postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wniesienia przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia. Sporna jest natomiast interpretacja tych okoliczności w kontekście prawa skarżącej do rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa.
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Analiza dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego przeprowadzona w niniejszym postępowaniu prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie wniosek w przedmiocie udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2023 r., natomiast do dnia złożenia skargi (tj. po upływie 6 miesięcy), jak i do dnia jej rozpoznania (tj. ponad 9 miesięcy), organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia skarżącej o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 u.o.c., stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c., składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy, jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.
Wskazać należy, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przypadku skarżącej za dzień wszczęcia postępowania uznać należy dzień 2 stycznia 2023 r. jako dzień wpływu żądania do organu.
W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. III SAB/Łd 3/21; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021; podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. II SAB/Ol 24/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1885/20). Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a oraz art. 105 ust. 2 u.o.c. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a., organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania, w przypadku gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020).
W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 2 stycznia 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.
Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c. wymogom, organ nie uczynił zadość, nawet do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Od dnia wpływu wniosku do organu termin załatwienia spraw określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c. (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. III SAB/Łd 129/22; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r., sygn. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SAB/Po 248/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, iż odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ I instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi I instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. III SAB/Łd 129/22).
W rozpoznawanej sprawie, wobec braku skierowania do skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 u.o.c. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której przez kilka miesięcy od wniesienia podania nie kieruje się do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej, ani też znaczny wpływ spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania skarżącej, dopuścił się bezczynności. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, iż tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.
Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c i art. 100d specustawy, iż art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej tej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ostatni pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozpoczął się w dniu 29 sierpnia 2021 r. i trwał do dnia złożenia przedmiotowego wniosku. Powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącej, która nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (por. m.in.: wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. III SAB/Gd 175/22 oraz z dnia 18 maja 2023 r., sygn. III SAB/Gd 82/23; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Gl 135/22; z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB 48/23; z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 60/23).
Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.).
Za całkowicie pozbawione racji należy uznać te twierdzenia organu, które odnoszą się do usprawiedliwienia bezczynności stanem pandemii COVID-19. Stan epidemii został bowiem odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027), zaś stan zagrożenia epidemicznego został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118), przy czym już z odwołaniem tego pierwszego urzędy i inne instytucje publiczne (z niewielkimi wyjątkami w zakresie służby zdrowia) funkcjonują tak, jak w okresie przed pandemicznym.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości 250,00 zł, podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 1322/19).
Mając na uwadze te rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że żądana w niniejszej sprawie suma pieniężna spełnia przypisaną jej prawem funkcję. Ponadto z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej było uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju warunek nie wynika ani z brzmienia powołanego przepisu, ani z jego celu (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1980/22 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Nie bez znaczenia jest przy tym, że żądana przez skarżącą kwota ma wymiar symboliczny, co tym bardziej uzasadniało jej przyznanie.
W pozostałym zakresie, w szczególności co do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji). Skarżąca sformułowała ten wniosek na wypadek niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W niniejszej sprawie termin ten został dochowany, stąd Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej w przedmiocie grzywny.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl