II SAB/Gd 98/22

II SAB/Gd 98/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego K. W. z dnia 9 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków, 2. stwierdza, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny i przyznanie od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącego K. W. sumy pieniężnej, 5. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 9 kwietnia 2021 r. K. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.) - dalej: "u.o.z.o.z.", wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (budowa budynku rekreacji indywidualnej, budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, budowa pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,5 m, budowa zjazdu z drogi gminnej - ul. M. na działkę).
Pismem z 20 maja 2021 r. PWKZ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wezwał Wnioskodawcę do dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia.
W dniu 25 maja 2021 r. Wnioskodawca przesłał Organowi skan aktu notarialnego
Rep. A nr [...] z 21 sierpnia 2020 r. (umowa sprzedaży działki nr [...], obręb [...]).
Pismem z 27 lipca 2021 r. PWKZ zawiadomił Wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia z powodu uchybień formalnych - brak dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zabytku w zakresie nieruchomości działki
nr [...] obręb [...] (wody płynące Opływu Motławy) oraz działki nr [...] obręb [...].
Pismem z 1 sierpnia 2021 r. Wnioskodawca wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie na bezczynność Organu w niniejszej sprawie.
W dniu 29 lipca 2021 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") skargę na przewlekłe prowadzenie przez PWKZ postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Skarżący podał, że 9 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (działka nr [...], obręb [...], przy ul. M. w Gdańsku). Wskazał następnie,
że po upływie terminu do załatwienia sprawy został wezwany do przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo własności do działki. Brak ten został uzupełniony bezzwłocznie. Skarżący podał, że 9 maja 2021 r. złożył mailowo ponaglenie. Organ nie przekazał sprawy zgodnie z k.p.a. do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia - ponaglenie nie wywołało żadnej reakcji. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie interweniował telefonicznie, lecz Organ nie zawiadomił o przedłużeniu postępowania i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy. W opinii Skarżącego PWKZ lekceważy wszelkie procedury administracyjne. W związku z tym Skarżący wniósł o ukaranie Organu grzywną
i zasądzenia na jego rzecz maksymalnej kwoty przewidzianej przepisami tytułem odszkodowania za naruszenie prawa do terminowego załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Organ przyznał, że 9 kwietnia 2021 r. otrzymał wniosek Skarżącego w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej na roboty budowlane planowane do przeprowadzenia na terenie wpisanym do rejestru zabytków, ponadto objętego ochroną konserwatorską w postaci uznania za pomnik historii - na działkach nr [...]-[...] (obręb [...] przy ul. M.
w Gdańsku). PWKZ podał, że 20 maja 2021 r. wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia oryginału dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do korzystania
z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, wyjaśniając, że w tym zakresie warunek formalny spełnia wypis/wyrys z ewidencji gruntów, akt notarialny, odpis
z księgi wieczystej, przy czym wymagany jest dokument w oryginale lub w formie uwierzytelnionej kopii/odpisu dokonanego w sposób zgodny z art. 76a k.p.a. Wnioskodawca uzupełnił wniosek przez e-puap 25 maja 2021 r. przedkładając skan aktu notarialnego, z którego wynika, że Strona pozostaje w małżeńskiej wspólnocie majątkowej, a więc jest współwłaścicielem nieruchomości.
W ocenie Organu powyższy dowód był niewystarczający dla dalszego procedowania w sprawie, toteż 27 lipca 2021 r. zawiadomił Wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W ocenie PWKZ wymagany przez § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r., poz. 81) dokument tytułu prawnego powinien być przedłożony w oryginale bądź uwierzytelnionej kopii. Wymogu tego nie spełnia skan dokumentu.
Końcowo PWKZ wskazał, że w okresie od 2020 r. do czerwca 2021 r. pracował
w trybie zdalnym (podobnie jak wiele innych instytucji publicznych), borykając się ponadto z wielomiesięcznymi nieobecnościami pracowników przebywających na dłuższych zwolnieniach lekarskich, co spowodowane było m.in. skutkami epidemii COVID-19. Sprawy toczące się wówczas przed Organem były rozpatrywane z opóźnieniem, nie wynikającym
z celowego działania, ale z bardzo trudnej sytuacji kadrowej i zmienionej organizacji pracy urzędu w sytuacji kryzysowej związanej z pandemią.
Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 114/21 WSA w Gdańsku oddalił skargę K. W. na przewlekłość postępowania PWKZ w sprawie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków.
Od powyższego wyroku Skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 671/22 uchylił go i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2
pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", poprzez wadliwą kwalifikację skargi i nierozpoznanie jej w zakresie bezczynności Organu.
NSA zauważył, że podstawę prawną wyrokowania przez WSA w Gdańsku stanowiło ustalenie, że wnioskiem z 9 kwietnia 2021 r. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane planowane do przeprowadzenia na terenie wpisanym do rejestru zabytków. NSA podkreślił, że wniosek ten zainicjował jurysdykcyjne postępowanie administracyjnie, którego celem było rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o uprawnieniach strony w odniesieniu do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. W konsekwencji, właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie wyznaczała treść art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a. (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej). NSA wskazał, że w przypadku gdy strona podważa tak terminowość, jak i sprawność postępowania, jej skarga co do zasady inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy
w sprawie wystąpiła bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. NSA zaznaczył, że rozróżnienie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania nie oznacza, że organ może pozostawać
w bezczynności, a jednocześnie można mu zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu przyjętym w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Kryterium odróżniającym obie instytucje jest upływ terminu do załatwienia sprawy. NSA podniósł, że aktualne brzmienie art. 37 § 1 k.p.a. sprawia, iż stwierdzenie pozostawania przez organ
w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności.
Zdaniem NSA na gruncie tej sprawy dla kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania kluczowe znaczenie Sąd pierwszej instancji powinien był nadać ustaleniu, że wniosek Skarżącego wszczynający postępowanie administracyjne PWKZ pismem
z 27 lipca 2021 r. pozostawił bez rozpatrzenia. W tych okolicznościach sprawy WSA
w Gdańsku powinien był uwzględnić, że zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r.
sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z treści tej uchwały wynika, że w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpoznania Sąd zobowiązany jest dokonać kontroli zgodności z prawem tej czynności. A zatem jedynie wówczas, gdy Sąd uzna, że organ trafnie zastosował sankcję określoną w art. 64 § 2 k.p.a. może przyjąć, że zawarte w skardze żądanie wydania aktu jest nieuzasadnione lub bezprzedmiotowe.
NSA zauważył, że pomimo wadliwie zakwalifikowanej skargi (przewlekłość zamiast bezczynność) WSA w Gdańsku oceny takiej w sprawie dokonał, a jej wynik doprowadził do konkluzji, że PWKZ "słusznie uznał, że wniosek nie jest kompletny i nie można nadać mu biegu". W ocenie NSA wezwanie Skarżącego przez PWKZ w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku nie było prawidłowe i nie uzasadniało pozostawienia podania bez rozpoznania, skoro zakres wezwania nie odpowiadał podstawie faktycznej pozostawienia podania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wezwanie dotyczyło dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego tytułu prawnego do korzystania z zabytku ze wskazaniem, że sprawa dotyczy tylko jednej działki o nr [..]
w Gdańsku przy ul. M. Pozostawienie podania bez rozpoznania PWKZ uzasadnił tymczasem brakiem dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja (działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...]), co musi prowadzić do wniosku, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w tych warunkach pozostawienie podania bez rozpoznania było nieprawidłowe.
W konsekwencji, z uwagi na błędne rozstrzygnięcie sprawy przez WSA w Gdańsku, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zaznaczył, że WSA w Gdańsku - z uwagi na treść podjętego 5 stycznia 2022 r. rozstrzygnięcia - nie rozważał zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. przewidującego m.in. możliwość przyznania sumy pieniężnej, przez co postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu również uznano za zasadny. W toku ponownego rozpoznania sprawy NSA zobowiązał WSA w Gdańsku do zbadania tej kwestii w odniesieniu do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. pod kątem zasadności zastosowania środków prawnych określonych tym przepisem. Ponadto, z uwagi na stwierdzone istnienie podstaw do stwierdzenia przez WSA w Gdańsku bezczynności PWKZ w tej sprawie, NSA zaznaczył, że niezbędne będzie ponadto jej rozpatrzenie przez pryzmat art. 149 § 1a P.p.s.a. w celu dokonania oceny, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie procesowym z 12 października 2022 r. Organ wskazał, że 17 czerwca 2022 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, od której Skarżący wniósł odwołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a
(pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez K. W. skargi kasacyjnej wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 671/22 uchylił wyrok WSA w Gdańsku
z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 114/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa
(J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.
W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie
w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony
w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:]
H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne do okoliczności niniejszej sprawy Sąd
w składzie ponownie ją rozpoznającym nie stwierdził przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 6 lipca 2022 r. sygn. akt
II OSK 671/22. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu
o stanowisko Sądu wyższej instancji.
Uchylając wyrok z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 114/21 NSA wskazał,
że WSA w Gdańsku wadliwie zakwalifikował skargę K.W. z 29 lipca 2021 r. i nie rozpoznał jej w zakresie bezczynności Organu w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 9 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. NSA zaznaczył przy tym, że wniosek ten zainicjował jurysdykcyjne postępowanie administracyjnie, którego celem było rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o uprawnieniach Strony w odniesieniu do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. NSA zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy strona podważa tak terminowość, jak
i sprawność postępowania, jej skarga co do zasady inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania i na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. NSA zaznaczył, że rozróżnienie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania nie oznacza,
że organ może pozostawać w bezczynności, a jednocześnie można mu zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu przyjętym w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
Będąc związany powyższą wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA Sąd ponownie rozpoznając skargę K. W. z 29 lipca 2021 r. zbadał ją w aspekcie bezczynności Organu.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 1 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie na bezczynność PWKZ w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu
o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub
w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3
(§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo
z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy
w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie,
a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Należy również podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący
w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, do dnia wniesienia skargi wniosek Skarżącego z 9 kwietnia 2021 r. nie został rozpoznany, jednakże 17 czerwca 2022 r. Organ wydał decyzję, którą odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych (kserokopia decyzji została dołączona przez PWKZ do pisma z 12 października 2022 r.).
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność Organ wydał decyzję odmawiającą wydania wnioskowanego pozwolenia. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi PWKZ załatwił wniosek Skarżącego z 9 kwietnia 2021 r. w przewidzianej prawem formie, bowiem wydał decyzję kończącą postępowanie, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt
I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także
w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi PWKZ pozostawał w bezczynności, wobec rozpoznania wniosku Skarżącego przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania Organowi załatwienia wniosku.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł
o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z 9 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (pkt 1 wyroku).
Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że PWKZ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana wnioskiem Strony
z 9 kwietnia 2021 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez PWKZ władczych działań wpłynął do Organu 9 kwietnia 2021 r. Od tego momentu PWKZ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub - uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy - w terminie dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku. Pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach, tj. skierowanie do Skarżącego wezwania
o uzupełnienie wniosku, PWKZ podjął 20 maja 2021 r. Natomiast pismem z 27 lipca
2021 r. Organ pozostawił podanie Wnioskodawcy bez rozpatrzenia wobec uznania, że nie usunął on braków formalnych wniosków.
Powyższą okoliczność należy przeanalizować na gruncie niniejszej sprawy, bowiem zgodnie ze stanowiskiem doktryny, utrwalonym orzecznictwem, a w szczególności w myśl uchwały siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2), wobec braku możliwości zaskarżenia pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) na tę czynność przysługuje skarga na bezczynność organu. A zatem
w przypadku uznania, że organ słusznie dopatrzył się braków formalnych podania,
a wnioskodawca nie usunął ich w terminie, nie będzie można zobowiązać organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, lecz konieczne będzie umorzenie postępowania
w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zob. także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). Natomiast w przypadku uznania, że organ błędnie dopatrzył się braków formalnych i niezasadnie pozostawił podanie bez rozpatrzenia - będzie można zobowiązać organ do załatwienia sprawy
z wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. A zatem jedynie wówczas, gdy Sąd uzna, że organ trafnie zastosował sankcję określoną w art. 64 § 2 k.p.a. może przyjąć, że zawarte w skardze żądanie wydania aktu jest nieuzasadnione lub bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 671/22, z 19 lutego 2021 r. II OSK 1394/20, z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2372/19).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać,
że pismem z 20 maja 2021 r. PWKZ wezwał Skarżącego do dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku, przy czym w piśmie tym wskazano, że sprawa dotyczy działki nr [...] obręb [...] (Gdańsk, ul. M.). W dniu 25 maja 2021 r. Skarżący przesłał Organowi skan aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 21 sierpnia 2020 r. dokumentującego umowę sprzedaży działki nr [..], obręb [...]. Pomimo otrzymania tego dokumentu PWKZ pismem
z 27 lipca 2021 r. zawiadomił Stronę o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia
z powodu uchybień formalnych - brak dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zabytku w zakresie nieruchomości działki nr [...] obręb [...] (wody płynące Opływu Motławy) oraz działki nr [...] obręb [...].
Z powyższego wynika, że zakres wezwania nie odpowiadał podstawie faktycznej pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie dotyczyło bowiem dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego tytułu prawnego do korzystania z zabytku ze wskazaniem, że sprawa dotyczy tylko jednej działki (nr [...] obręb [...]). Pozostawienie podania bez rozpoznania PWKZ uzasadnił tymczasem brakiem dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja (działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...]), co musi prowadzić do wniosku, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w tych warunkach pozostawienie podania bez rozpoznania było nieprawidłowe.
Stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Organu (o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku) Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego
i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku
z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa,
w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości
i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się,
że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej
i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie
w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).
Z opisaną wyżej sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zwłoka w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od Organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii COVID-19. Na taką ocenę Sądu wpłynął także fakt, że PWKZ pozostawał w bezczynności w stosunkowo niedługim czasie. Od dnia wpływu wniosku do Organu do dnia wniesienia skargi minęły niecałe 4 miesiące. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez PWKZ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę częściowo zasługuje na uwzględnienie. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia,
że czynnikiem rzutującym na tempo procedowania sprawy była chęć uniknięcia jej załatwienia, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 3 wyroku.
Z tych samych powodów Sąd nie dostrzegł podstaw, aby wymierzyć Organowi grzywnę (pkt 4 wyroku). W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany
w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc
w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie,
a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (zob. wyrok NSA
z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1427/16). W niniejszej sprawie opisany sposób działania Organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]